Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...], na podstawie art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6, art. 40 ust. 2 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał [...] pw. Św. J. N. w [...] ("skarżąca"), [...],[...], posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, robót budowlanych przy budynku zabytkowej plebanii, zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] w [...], polegających na: 1) remoncie konstrukcji więźby dachowej, 2) remoncie pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki, 3) remoncie kominów, 4) remoncie stropów budynku, 5) wykonaniu rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu.
Konserwator wskazał, że budynek plebanii [...] w [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 1991 r., pod nr [...]. Obiekt został wzniesiony w 1710 r., zbudowany z kamienia i w części w konstrukcji szachulcowej jest obiektem dwukondygnacyjnym, dwutraktowym, ośmioosiowym, krytym ceramicznym dachem i harmonizuje z architekturą kościoła parafialnego. Organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2012 r. oględzin (z zewnątrz, ponieważ strona nie brała w nich udziału i niemożliwe było wejście do budynku) stwierdzono zły stan budynku zabytkowej plebanii, a w szczególności całej konstrukcji dachu, murów i tynków. Stwierdzono, że zachowane zostały kamienne obramienia okienne i drzwiowe, stolarka okienna i drzwiowa oraz oryginalne okiennice wewnętrzne. Wskazano ponadto, że teren wokół plebanii, bezpośrednio przy murach, jest zarośnięty.
W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. kolejnych oględzin, m.in. w obecności proboszcza parafii, potwierdzono zły stan techniczny dachu, przeprowadzając oględziny konstrukcji dachowej od wewnątrz oraz stwierdzono zły stan techniczny wnętrz budynku plebanii. Stwierdzono też zachowaną oryginalną stolarkę okienną i drzwiową, sztukaterie w pomieszczeniach parteru plebanii, kamienny piaskowcowy portal z datą 1700.
Organ podkreślił, że właściciel zabytku nie wywiązuje się w należyty sposób z obowiązków wynikających z treści art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegających w szczególności na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych; zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Organ nie zgodził się z uwagami skarżącej, wniesionymi do protokołów z kontroli, wskazując, że do obowiązków właściciela budynku należy sukcesywne zabezpieczanie i prowadzenie bieżących prac, które mają na celu jego właściwe utrzymanie. Do chwili wydania decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca nie podjęła skutecznych działań, zmierzających do zabezpieczenia budynku przed niszczącym oddziaływaniem czynników atmosferycznych, co wpływa na dalszą degradację zabytku. Organ podkreślił, że zakres prac, koniecznych do przeprowadzenia, a określonych w decyzji, obejmuje tylko prace niezbędne i został nakazany przede wszystkim ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytkowej plebanii, wpisanej do rejestru zabytków.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] pw. Św. J. N. w [...], podnosząc w nim błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie nałożonego decyzją nakazu jest niemożliwe ze względów ekonomicznych, jak również technicznych – obiekt jest ruiną, której nie można odbudować. W ocenie skarżącej, organ nie ustosunkował się w rozstrzygnięciu do obszernego materiału dowodowego, złożonego na wniosek skarżącej, mimo że dopuścił go do postępowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin: do końca marca 2016 r., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu, Minister wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a właściwość rzeczowa organu pierwszej instancji wynikała z faktu wpisania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., do rejestru zabytków "budynku plebanii parafii [...] w [...], w granicach działki nr [...]". Nieruchomość ta stanowi własność [...] pw. Św. J. N. w [...], pow. [...].
Minister przytoczył ustalenia kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podkreślając, że organ konserwatorski miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań. Wskazał, że stan zachowania budynku, uzasadnia zakres nakazanych prac, a organ konserwatorski nie przekroczył uprawnień, jakie w tej mierze wynikają z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj nałożonych obowiązków mieści się w definicji robót budowlanych i prac konserwatorskich.
Organ dodał też, że nakazane prace stanowią niezbędne minimum, mające na celu przeciwdziałanie postępującej destrukcji budynku zabytkowej plebanii w [...]. Jego aktualny stan zachowania stanowi zagrożenie dla zabytkowych wartości, a uszkodzone elementy murów czy niedostatecznie zadaszona konstrukcja drewnianej więźby dachowej narażone są na niszczące działanie czynników atmosferycznych. W ocenie Ministra, pozostawienie obiektu w obecnym stanie naraża go na dalsze działanie czynników niszczących, co może prowadzić do katastrofy budowalnej. Organ zgodził się też z twierdzeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, jak również zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie należy do obowiązków właściciela lub posiadacza zabytku. W niniejszej sprawie, obowiązki te spoczywają na [...] pw. św. J. N. w [...].
Zdaniem Ministra, określony w decyzji pierwszoinstancyjnej termin wykonania prac był realny, ale w związku z upływem czasu od wydania tej decyzji, zmienił go, wyznaczając jednocześnie nowy, możliwy do spełnienia, termin.
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. złożyła [...] pw. Św. J. N. w [...].
W skardze skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a z ostrożności procesowej też o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania prac i wyznaczenie realnego terminu na ich wykonanie. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa:
- 1. procesowego, tj. art. 8, 10, 75, 77 § 1, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a., w tym niektórych obowiązujących zasad, a zwłaszcza zasady swobodnej, a nie dowolnej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- 2. materialnego, tj.:
- a) art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane,
- b) art. 3 pkt 6, 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że organ w swojej decyzji nie wyjaśnił motywów ani przesłanek rozstrzygnięcia, jak również nie dostrzegł braków w ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącej, organ uchybił w ten sposób podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, jak również nie wywiązał się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i ustosunkowania się do niego. Skarżąca zakwestionowała ponadto przyjęcie przez organ drugiej instancji, że pojęcia "roboty budowlane" oraz "prace konserwatorskie" są tożsame. Skarżąca dodała też, że wykonanie którychkolwiek z nakazanych robót jest nierealne ze względu na wyznaczony na to termin.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm., dalej "ustawa o ochronie zabytków"), wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
W art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków, prace konserwatorskie zdefiniowano jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Z kolei roboty budowlane (art. 3 pkt 8 ww. ustawy) to, zgodnie z zawartym w tym przepisie odesłaniem, roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
W związku z tym, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można także zaliczyć prace związane z naprawą konstrukcji obiektu tj. w zakresie remontu stropów i konstrukcji dachowej oraz prace związane z naprawą pokrycia dachowego, jak również wykonanie właściwego odprowadzenia wód deszczowych. Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 przywołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 881/07, LEX nr 463 729).
Decyzja nakazująca wykonanie określonych prac musi je określać w sposób wyczerpujący i precyzyjny, tak by jednoznacznie określone działania strony były możliwe do wyegzekwowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1089/15, LEX nr 203 827).
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "K.p.a."), uchylając decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nakazanych prac oraz w pozostałym zakresie – utrzymując ją w mocy. Zaskarżona decyzja nie jest wadliwa, a więc nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
W sprawie bezsporne jest, że budynek plebanii został wpisany do rejestru zabytków (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr wpisu [...]). Bezsporne jest też, że stan techniczny budynku, zwłaszcza dachu oraz murów, jest zły i ulega dalszemu pogorszeniu, szczególnie wskutek działania czynników atmosferycznych. Wątpliwości nie budzi ponadto fakt, że nieruchomość, na której znajduje się ww. budynek jest własnością [...] pw. Św. J. N. w [...].
Należy podkreślić, że prawa i obowiązki administracyjnoprawne, jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim jego właściciela oraz posiadacza zależnego, tj. użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnorzeczowym (np. użytkownika), czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę części zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie, m.in., obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5 ustawy o ochronie zabytków), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1), ale też podmioty będące dysponentami zabytków korzystają z pewnych praw: np. prawa do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art.
27) czy prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku (art. 73), tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1754/07, LEX nr 510 336.
W związku z powyższym, organ zasadnie nałożył, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na proboszcza [...] pw. św. J. N. w [...] nakaz wykonania określonych prac. Parafia jako właściciel nieruchomości zobowiązana jest do wykonania wskazanych w decyzji prac, w sytuacji zagrożenia zniszczeniem budynku lub jego uszkodzeniem. Takie obowiązki wynikają przede wszystkim z art. 5 ustawy o ochronie zabytków, ponieważ budynek Plebanii widnieje w rejestrze zabytków.
Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że organ naruszył przepisy regulujące prowadzenie postępowania dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, organ dwukrotnie przeprowadził oględziny (w 2012 i 2013 r.), z których zostały sporządzone protokoły, i do których skarżąca zgłaszała uwagi. Wynika z tego, że skarżąca mogła na każdym etapie postępowania administracyjnego brać w nim czynny udział i z tego uprawnienia korzystała. Organ pierwszej instancji w decyzji powołał się także na kontrolę, przeprowadzoną w 2009 r. na terenie Parafii, w wyniku której zalecono wykonanie remontu, m.in. dachu, stropów i murów. Zalecenia te nie zostały wykonane.
Należy ponadto dodać, że decyzja, wydawana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jest decyzją o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że zakres, w jakim organ dokonuje rozstrzygnięcia, nie opiera się tylko na ustawowych przesłankach, nie jest związany ścisłymi wytycznymi ustawodawcy. Sądowa kontrola takiej decyzji sprowadza się natomiast do oceny, czy nie nosi ona cech dowolności (a nie dotyczy np. jej celowości czy słuszności), słowem – czy organ nie wydał jej z takim naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. Może tak się zdarzyć wtedy, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1501/11, LEX nr 1 145 346). W niniejszej sprawie, sytuacja taka nie miała miejsca.
Skarżąca nie miała też racji twierdząc, że Minister uznał pojęcia "robót budowlanych" oraz "prac konserwatorskich" za tożsame. Organ, wyjaśniając zakres prac, który został nakazany skarżącej w decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazał, że z zestawienia definicji legalnych tych pojęć wynika, iż gdy podejmowane przy zabytku roboty budowlane mają na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów jego destrukcji, stanowią one jednocześnie prace konserwatorskie. Oznacza to, że w interpretacji organu prace konserwatorskie są szczególnym rodzajem robót budowlanych, ale tylko wtedy, gdy działania podejmowane w ich ramach mieszczą się w definicji robót budowlanych z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, do której odsyła ustawa o ochronie zabytków.
Sąd ten pogląd podzielił, uznając taką interpretację obu pojęć za słuszną (w zakresie interpretacji obu pojęć por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2709/12, niepubl).
Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.