Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta P. związanymi z realizacją "Centrum Handlowo - Usługowo - Rozrywkowego Galeria [...]" w P. odmówił uchylenia decyzji:
- - z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], zmieniającej decyzję nr [...] i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny "Centrum Handlowo - Usługowo -
Rozrywkowego Galeria [...]" na działkach o nr ew.: [...], [...], w P. przy ul. W. – Al. J. P.- ul. C.;
z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę I etapu - parkingu podziemnego cz. A - wraz ze wskazaną infrastrukturą techniczną, obejmującą również układ drogowy, z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], dotyczącej budowy lll-go etapu w/w inwestycji, udzielającej pozwolenia na budowę budynku Kinowo - Rozrywkowego z usługami, budynku Usługowo-Handlowego z garażem podziemnym cz. B, parkingu naziemnego - etap IV, infrastruktury technicznej zewnętrznej, zjazdu awaryjnego z Al. J. P., ciepłociągu zasilającego obiekty C. (dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...]), z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], o przeniesieniu decyzji nr [...] i [...] o pozwoleniu na budowę na rzecz Galerii [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.;
z dnia [...] października 2006 r. nr [...], o zmianie decyzji nr [...], [...] i [...] i zatwierdzeniu projektu budowlanego I etapu w/w C. dot. budowy garażu podziemnego o zmienionej konstrukcji budynku, zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacji wody pożarowej i bytowej o zmienionych trasach przebiegu, a także zmienionego układu drogowego oraz wewnętrznych instalacji elektrycznych, na działkach o nr ew.: [...] i [...];
- - z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zmieniającej decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany I etapu przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę II, III, i IV etapu w zakresie budowy garażu podziemnego, budynku "Galerii [...]", cz. A i cz. B na działkach o nr ew.: [...] i [...].
"[...]" Sp. z o.o. wnosząc o wznowienie postępowania podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, a o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w lipcu 2008r. W ocenie Prezydenta Miasta P. spółka ta nie mogła w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony, gdyż nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego kwestionowanie decyzji związanych z realizacją "Centrum Handlowo - Usługowo - Rozrywkowego Galeria [...]" w P. W wyniku rozpatrzenia odwołania "[...]" Sp. z o.o., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy uznał, że odwołujący się nie wykazał, że budowa przedmiotowej inwestycji narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnych norm prawa materialnego. Wojewoda [...] stwierdził, że "[...]" Sp. z o.o. nie udowodniła, że jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego "[...]" oraz że korzystają z niego i klienci Galerii. Organ podniósł, że główne wjazdy do Galerii [...] zlokalizowane są od ul. C., a wjazd od ul. W. jest wjazdem dodatkowym, ponadto wokół Galerii [...] od strony ul. C. i W. zlokalizowane są parkingi naziemne.
Na powyższą decyzję skargę złożyła [...] sp. z o.o. w P., zarzucając organowi naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię; art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a także naruszenie art. 8 i art. 10 kpa. Strona skarżąca wskazała, że zaistniały wskutek wydania decyzji o pozwoleniach na budowę stan faktyczny, przejawiający się w korzystaniu przez potencjalnych klientów Galerii [...] z drogi wjazdowej do Centrum Handlowego [...], najlepiej dowodzi, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania Galerii [...].
Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. Przywołując treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że skoro w przepisach tych nie zdefiniowano wprost pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", lecz zawarto odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego, wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, to należy przyjąć, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca spółka nie wskazała konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które w związku z budową Galerii [...] wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki. Zdaniem Sądu podnoszona przez skarżącą okoliczność korzystania przez potencjalnych klientów Galerii [...] również z wjazdu skarżącej spółki od strony ul. W. może powodować ewentualne roszczenia cywilnoprawne, ale nie rodzi skutków w sferze prawa budowlanego. Wskazano ponadto, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość, na której znajduje się Galeria [...] ma własny, niezależny dostęp do drogi publicznej od ul. C. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, iż skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w kwestionowaniu we wznowionym postępowaniu decyzji dotyczących realizacji Galerii [...], nie dopatrzył się też naruszenia art. 7, art. 77, art. 8 i art. 10 kpa.
Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 267/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Sąd I instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana w postępowaniu wznowieniowym objęła sześć różnych spraw, zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, natomiast organ nie odnosi się w uzasadnieniu do żadnej z decyzji objętych tym rozstrzygnięciem. NSA podniósł również, iż Wojewoda [...] nie wypowiedział się też szczegółowo w kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 §2 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przy czym odnosi się to także do postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli inicjatywa wszczęcia takiego postępowania nie leżała po stronie organu. Zdaniem NSA Wojewoda [...] nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących posiadania lub nieposiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu.
NSA wskazał jednocześnie, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W ocenie NSA Wojewoda [...] nie wyjaśnił kwestii związanych z oddziaływaniem Galerii [...] na nieruchomość strony skarżącej czy też naruszeniem przez inwestora prawa własności skarżącej, na skutek urządzenia jednego z wjazdów do Galerii [...] na działce stanowiącej własność skarżącej spółki. Jednocześnie NSA podniósł, iż należy wziąć pod uwagę, że nie wszystkie decyzje objęte postępowaniem wznowieniowym dotyczyły wprost rozwiązań komunikacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Zauważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wskazać, iż, w ocenie Sądu, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 2 kpa, został w niniejszej sprawie zachowany. "[...]" Sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w dniu 30 lipca 2008r., natomiast (jak wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 15 września 2008r.) o decyzjach objętych tym wnioskiem dowiedziała się w dniu 7 lipca 2008r.
Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły, w postępowaniu wznowieniowym, uchylenia decyzji dotyczących realizacji Galerii [...] w P., uznając, że składająca wniosek o wznowienie postępowania "[...]" Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa "[...]" Sp. z o.o. wskazała, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] położonych przy ul. W. w P., sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2009r. "[...]" Sp. z o.o. podniosła ponadto, iż jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na jej nieruchomości, co pogarsza płynność ruchu na nieruchomości [...].
Zauważyć trzeba, że żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie ustosunkował się wyczerpująco do podnoszonych przez "[...]" Sp. z o.o. argumentów mających przemawiać, jej zdaniem, za przyznaniem jej przymiotu strony. Uzasadnienie obu decyzji sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że "[...]" Sp. z o.o. nie wykazała interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, uzasadniającego kwestionowanie decyzji zapadłych w sprawie realizacji Galerii [...]. Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał jedynie, że odwołujący się nie udowodnił tezy, jakoby jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] był istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na nieruchomości strony skarżącej. Takie działania organów sprzeczne są z art. 7 i art. 77 kpa i wynikającą z nich zasadą oficjalności. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie.
Ciężar prowadzenia postępowania spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Niedopuszczalne jest wskazywanie przez organ, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, to organ jest dysponentem postępowania administracyjnego w sprawie i jego rolą jest weryfikacja stanowiska strony w oparciu o przeprowadzone przez niego dowody. Odnosi się to również do postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli (tak jak w niniejszej sprawie) inicjatywa wszczęcia takiego postępowania nie leżała po stronie organu.
Skoro "[...]" Sp. z o.o. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosła o wznowienie postępowania dotyczącego pozwoleń na realizację Galerii [...], wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, organy powinny w sposób szczegółowy wyjaśnić, czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 ustawy stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 należy zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, przepisy prawa wodnego, ochrony środowiska, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego itp. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w tym kontekście. Zauważyć też trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
Prezydent Miasta P., jak i Wojewoda [...], nie odniósł się też w żaden sposób do argumentu "[...]" Sp. z o.o. wskazującego, że jest ona właścicielem działek nr [...] i [...], sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji. Należy zauważyć, że celem przepisu art. 28 ust. 2 było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony w postępowaniach dotyczących udzielania pozwoleń na budowę, lecz jego wejście w życie nie wyłączyło automatycznie z kręgu stron postępowania właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te zazwyczaj znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego też uznanie, że właściciel działki sąsiadującej z inwestycją (zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji) nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, wymaga jednoznacznego i bezspornego ustalenia, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie przekracza granic nieruchomości objętej inwestycją. W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których została ona zaprojektowana.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r. "[...]" Sp. z o.o. podniosła, że przez należącą do niej nieruchomość poprowadzono komunikację do Galerii [...], bowiem jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na należącej do niej nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda [...] stwierdził, że odwołujący się nie udowodnił tej tezy i podniósł, że główne wjazdy do Galerii [...] zlokalizowane są od ul. C., a wjazd zlokalizowany od ul. W. jest wjazdem dodatkowym. Organ nie wyjaśnił jednakże, z czego wyprowadził takie wnioski, na podstawie jakich dowodów ustalił tę okoliczność. Należałoby się też zastanowić, czy - nawet jeżeli nie jest to główny wjazd do Galerii [...] - fakt korzystania z wjazdu urządzonego na nieruchomości należącej do "[...]" Sp. z o.o. nie przemawia za uznaniem, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu.
Należy też zaznaczyć, że decyzje objęte postępowaniem wznowieniowym dotyczyły nie tylko rozwiązań komunikacyjnych. Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącej spółki domagającej się wznowienia postępowania, organy administracji winny były odnieść się do całej inwestycji, do jej funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu. Decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2009 r. i zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydane w postępowaniu wznowieniowym objęły sześć różnych spraw, zakończonych ostatecznymi decyzjami dotyczącymi różnych etapów spornej inwestycji, natomiast organy nie odniosły się w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć do żadnej z tych decyzji.
Zarówno decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2009 r., jak i decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2009 r, zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie wydanych decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do ich uchylenia. W niniejszej sprawie zabrakło ustaleń faktycznych, zmierzających do ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co przełożyło się na dokonaną ocenę w zakresie przyznania "[...]" Sp. z o.o. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym realizacji Galerii [...] w P. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zatem dokonanie szczegółowej i wszechstronnej oceny, czy w niniejszej sprawie "[...]" Sp. z o.o. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.