Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M B ("skarżąca") jest postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] marca 2020 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Prezydent [...]- po rozpatrzeniu wniosku skarżącej - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego celem utworzenia dwóch lokali mieszkalnych, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Decyzja ta została doręczona [...] stycznia 2019 r. A P, uznanemu przez organ I instancji za pełnomocnika skarżącej; zawierała prawidłowe pouczenie o środku zaskarżenia.
Dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Do akt złożyła przy tym pełnomocnictwo dla męża A P - do działania w postępowaniu dotyczącym ww. inwestycji - z [...] stycznia 2020 r.
Postanowieniem wskazanym na wstępie Wojewoda, w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."), po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu podał, że analiza akt wykazała, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi inwestora A P [...] stycznia 2020 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Wobec tego termin z art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania upływał [...] stycznia 2020 r., tymczasem odwołanie zostało złożone w dniu następnym, a więc z przekroczeniem terminu.
W skardze do Sądu skarżąca, kwestionując ww. postanowienie Wojewody, wskazała, że narusza ono dobre zasady działania administracji rządowej mające na celu dobro obywateli. Podniosła, że "skrajnie biurokratyczne działanie kłóci się z prawami obywatela mieszkańca [...] pragnącego doprowadzić swój dom jednorodzinny do stanu pełnej używalności (...)"; wydane postanowienie praktycznie zamyka drogę do jakichkolwiek działań, w szczególności, że sprawa toczy się od kwietnia 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Badając zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że orzeczenie to wydane zostało co najmniej przedwcześnie, a tym samym z naruszeniem art. 134 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez Wojewodę po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącej od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. Organ II instancji uznał, że wskazane odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego też powodu orzekł w oparciu o ww. przepis. Przyjął, że termin ustawowy do wniesienia odwołania biegł od [...] stycznia 2020 r. i upłynął bezskutecznie [...] stycznia 2020 r. Sąd tak dokonanej oceny - wobec zawartości akt sprawy - nie podziela; dlatego też orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Natomiast, wskazany art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia).
Zważyć przy tym należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i dopiero czynność strony, którą jest skuteczne wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie zostały przewidziane dla organu odwoławczego w przepisach art. 138 k.p.a. Ustalenie zaś, że odwołanie zostało wniesione z naruszeniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a jednocześnie brak jest wniosku strony o przywrócenie tego terminu, obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., a tym samym - nie uprawnia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości.
Podkreślić jednak trzeba, że wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, po drugie - ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany.
Kierując się powyższym Sąd zauważa, że niespornie decyzja organu I instancji została doręczona [...] stycznia 2020 r., osobie uznanej przez ten organ za pełnomocnika inwestora, a odwołanie zostało wniesione [...] stycznia 2020 r., co wskazywałoby, że termin 14 dni nie został zachowany. Jednakże wątpliwości Sądu budzi prawidłowość doręczenia [...] stycznia 2020 r. decyzji Prezydenta [...] osobie, mającej reprezentować inwestora – tj. skarżącą.
Analizując akta sprawy organu I instancji (przekazane wraz ze skargą) Sąd nie stwierdził bowiem pełnomocnictwa skarżącej dla A P złożonego przed tym organem.
Należy zaś dostrzec, że zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi; jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Stosownie natomiast do art. 33 k.p.a., dotyczącego ustanowienia pełnomocnika procesowego, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, nadto - pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (v. § 2 i 3 zd. 1). Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z orzecznictwem, "Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, iż udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa." (v. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2832/18).
Sąd zaznacza przy tym, że ustanowienie pełnomocnika jest prawem strony, która w każdym postępowaniu powinna wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika; organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt, i nie można domniemywać jego istnienia. Dopiero od momentu zawiadomienia o ustanowieniu pełnomocnika, organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić mu udział w postępowaniu.
W konsekwencji, wobec doręczenia decyzji A P i uznaniem, że od dnia doręczenia decyzji tej osobie biegnie dla skarżącej termin do wniesienia odwołania, Wojewoda przed zastosowaniem art. 134 k.p.a. winien zweryfikować prawidłowość tego doręczenia. Dopiero ustalenie, że osoba ta prawidłowa została ustanowiona przed organem I instancji (i prawidłowo doręczono jej decyzję), prowadziłoby do konieczności wydania w sprawie postanowienia na podstawie ww. art. 134. Z uwagi na to, że takich ustaleń zabrakło, a Sąd nie ma pewności co do kompletności dokumentacji przekazanej przez organ wraz ze skargą, zaskarżone postanowienie należało uznać za wadliwe.
Zajmując się ponownie odwołaniem skarżącej Wojewoda uwzględni zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.