Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), po wszczęciu z urządu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], uchylającego, po rozpatrzeniu zażaleń R. F. oraz R. F., postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] (wznawiające z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. F. pozwolenia na budowę 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce o numerze ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...]., gm. [...]), oraz umarzającego postępowanie organu pierwszej instancji, stwierdził nieważność w/w postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...].
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., którym organ uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. wznawiające z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. zostało wydane po rozpatrzeniu zażaleń R. F. i R. F..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlnego pokrótce opisał istotę postępowania nieważnościowego. Wskazał, że celem tego postępowania jest ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym wyłącznie do oceny legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego podjęcia. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem.
Badane w ninieszym postępowaniu postanowienie organu wojewódzkiego wydane zostało bez podstawy prawnej. Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. podjął rozstrzygnięcie działając bez podstawy prawnej - brak jest bowiem przepisu uprawniającego do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania. Jednocześnie powyższym działaniem organ wojewódzki dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 141 § 1 K.p.a, ustanawiającego zasady zaskarżania postanowień. Tym samym doszło niewątpliwie do wypełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.
Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. o tym samym znaku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po analizie wniosków R. F. oraz R. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie opisał zasady i przesłanki postępowania nieważnościowego. Przytoczył argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r.
Odpowiadając na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że pouczenie zawarte w treści postanowienia ma wyłącznie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie można z niego wywodzić jakichkolwiek praw procesowych, w tym praw dotyczących możliwości zaskarżenia. To, czy dane postanowienie jest zaskarżalne w trybie zażaleniowym, czy też nie, wynika tylko i wyłącznie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia na postanowienie niezaskarżalne w trybie zażaleniowym jest więc działaniem o wyjątkowym stopniu wadliwości. Ponadto nie można “usprawiedliwiać" najcięższych wad prawnych aktów administracyjnych zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą zaufania obywateli do organów państwa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł R. F. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucił naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 7 k.p.a., tj. wyrażonej w nim zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz art. 8 k.p.a., tj. wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zdaniem Sądu zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadają przepisom prawa, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., którym organ administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzające z urzędu nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. uchylającego po rozpatrzeniu zażaleń R. F. oraz R. F., postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] (wznawiające z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. F. pozwolenia na budowę 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce o numerze ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]), oraz umarzającego postępowanie organu pierwszej instancji,
Sąd w pełni podziela argumentacje organu II instancji, a zarzuty skargi ocenia jako bezprzedmiotowe.
W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie, działając z urzędu, stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. którym organ uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] wznawiające z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Stwierdzenie nieważności postanowienia tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91).
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
W przedmiotowej sprawie postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. można było postawić zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz rażące naruszenie art. 134 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie. Wojewoda [...] rozpatrzył merytorycznie zażalenia R. i.R. F. na postanowienie Starosty [...] wznawiające z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Postanowieniem z dnia [...]września 2008 r. Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.. W pouczeniu postanowienia Starosta [...] wskazał, że na niniejsze postanowienie służy stronom zażalenie do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...].
Z treści art. 149 § 1 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wynikało, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia.
Przepis art. 149 k.p.a. nie zawierał wskazania, iż postanowienie o wznowieniu postępowania jest zaskarżalne.
Natomiast z treści art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
Przepis art. 141 k.p.a. ustanawiający ogólne zasady zaskarżania postanowień wraz z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego postanowień stanowi kompleksową regulację w tym zakresie.
Tym samym zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa było więc uchylenie przez Wojewodę [...] postanowienia Starosty [...] i umorzenie postępowania a tym zakresie.
Kodeks postępowania administracyjnego w treści art. 134 zawiera instytucję prawną, która pozwala na wyeliminowanie z postępowania niedopuszczalnych środków zaskarżania.
Artykuł 134 stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucja ta ma zastosowanie także do "niedopuszczalnych" zażaleń na niezaskarżalne postanowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, bądź odwołania pozwala na "wyeliminowanie" z obrotu prawnego wadliwych, niedopuszczalnych z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych środków zaskarżania. Niezastosowanie w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] art. 134 k.p.a. było jego rażącym naruszeniem. Zasadnie więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w drodze stwierdzenia nieważności usunął z obrotu prawnego wadliwe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r.
Należy wskazać również, że wprawdzie postanowienie Starosty [...] z dnia [...]września 2008 r. zawierało wadliwe pouczenie co do środków zaskarżania, nie oznacza to jednak, że samo wadliwe pouczenie zmieniło status postanowienia o wznowieniu postępowania na akt zaskarżalny zażaleniem. Zasady ogólne postępowania administracyjnego na które powołuje się strona skarżąca nie zmieniają charakteru innego przepisu prawa, w tym art. 141 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 k.p.a. i nie zasługują na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).