Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia S. G. uchylił w całości postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uzgadniające z warunkami decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu [...], jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne – stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. M. [...], na terenie [...].
Na powyższe postanowienie organu odwoławczego S. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia, albowiem - jak wskazał - wobec działań organu pierwszej instancji, na skutek przekazania sprawy przez Ministra Kultury do ponownego rozpoznania, nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Skarżący wskazał, że w sprawie zachodzą prawne i faktyczne skutki, które powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...).
Postanowienie, o którym mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.).
Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Założenie to implikuje konieczność rozważenia w każdym przypadku, czy zaskarżony skargą akt, ze względu na charakter zawartego w nim rozstrzygnięcia, może podlegać wstrzymaniu. Poczynienie tego rodzaju uwagi jest uzasadnione na gruncie rozpatrywanej sprawy, albowiem skargą objęte zostało postanowienie nie rozstrzygające sprawy co do jej istoty - postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Zarówno w doktrynie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 122; T. Woś, H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 295-296; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, s. 160), jak i w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 3/11, LEX nr 953121) jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie.
Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne.
Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności albo też nie podlega ona wykonaniu z mocy prawa, kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia) nie zostają przyznane jakiekolwiek uprawnienia ani nie zostają nałożone jakiekolwiek obowiązki na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązek prawny, jaki jest związany z powyższym aktem, dotyczy jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Chodzi w tym przypadku o ukształtowanie decyzją kasacyjną toku postępowania w taki sposób, który powoduje, że zwrócona organowi pierwszej instancji sprawa administracyjna nakłada na ten organ obowiązek wydania ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (lub w inny sposób kończącego postępowanie). Taka sytuacja procesowa oznacza, że przy wąskim rozumieniu pojęcia "wykonania" aktu administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej z zasady nie może prowadzić do powstania negatywnych następstw dla strony w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie i zarazem przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest właśnie postanowienie którym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie [...] Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. A zatem, zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie posiada wyżej opisanej cechy wykonalności. Nie rodzi bowiem dla stron żadnych praw ani obowiązków określonych prawem materialnym, nie może zatem skutkować powstaniem okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Na skutek rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu z obrotu prawnego zostaje wyeliminowane postanowienie organu pierwszej instancji, zaś sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez tenże organ. Dopiero ostateczne postanowienie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy może ewentualnie wywołać niekorzystne skutki opisywane przez stronę skarżącą w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji