Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 855/22

Uzasadnienie

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z [...] marca 2022 r. [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 poz. 710 ze zm.- dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2021 r. niepozwalającą na roboty budowlane przy zabytku tj. nadbudowę szybu windowego na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S..

Minister wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zaznaczył, że ww. budynek wpisano do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] marca 2016 r., a ponadto leży on w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno - krajobrazowego S. (wpis do rejestru zabytków województwa decyzja z [...] lutego 1979 r., pod nr 771), w strefie A-3 restauracji urbanistycznej.

Organ przytoczył art. 7 pkt 4 u.o.z. i podkreślił, że zgodnie § 3 pkt. 6 ppkt 5 lit. planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...], [...] w mieście S. (uchwała nr [...]Rady Miasta S. z [...]czerwca 2015 r.) dla budynków objętych ochroną konserwatorską, wyróżnionych na rysunku planu i w § 4 w kartach terenów, ustalono ochronę formy architektonicznej poprzez m.in. zachowanie bryły budynku, w tym rodzaju i kształtu dachu, bez możliwości rozbudowy i nadbudowy.

Roboty dotyczą natomiast szybu windowego na dachu ww. budynku. Z projektu wynika, że obecnie z wieży prowadzą drzwi na taras dachowy. Projektowana jest nadbudowa jednego z szybów windowych nawiązująca do wieży frontowej - czworoboczna bryła prostokątna, z czterema oknami w każdej ze ścian, jeden otwór będą zamykać stalowe drzwi szybu windowego i przeszklone drzwi; przykryta czterospadowym dachem, pokrytym łupkiem kamiennym, zakończonym iglicą z kulą wychodzącą z czworobocznej pseudo latarni, wykończenie i kolorystyka elewacji analogiczne do budynku. Planowane jest maskowanie nadszybia roślinnością pnącą.

Minister podkreślił, że – w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. - wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu winny być podejmowane dla zapewnienia zachowania we właściwym stanie, zagospodarowania, utrzymania, zapobiegania zagrożeniom prowadzącym dla ich wartości, niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przepis ten zawiera otwarty katalog celów, których realizacja uprawnia organy do podejmowania działań, w tym pozwoleń na roboty budowlane.

Minister podzielił ocenę organu wojewódzkiego, że realizacja inwestycji stanowiłaby element silnie dysharmonizujący bryłę budynku, niespójny z architekturą neobarokowej willi i trwale zmieniłaby jego wygląd.

Dodał, że ww. stanowisko nie podważa interesu strony w udostępnieniu osobom niepełnosprawnym tarasu. Jednak zamierzenie musi być zgodne z nałożonym na właścicieli i posiadaczy zabytków obowiązkiem opieki (art. 5 ust. 3 i 4 u.o.z.). Dopuszczalne będą zatem rozwiązania techniczne jednocześnie zabezpieczające i utrzymujące obiekt w celu zachowania jego wartości. Ochrona zabytków nie zakazuje prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie takie, które nie wpływają negatywnie na walory zabytkowe. W tej sprawie w interesie społecznym leży ochrona wyglądu bryły budynku i niedopuszczenie do zniszczenia jej historycznego wyrazu architektonicznego. Wprawdzie próbowano nawiązać do zabytkowego charakteru obiektu (nadszybie zakończone iglicą wieńczącą dach jak w wieży), niemniej rozwiązanie niekorzystnie wpływa na walory zabytkowe bryły obiektu. Przedłużenie szybu ponad taras jest niekorzystne, czego nie niweluje forma, wykończenie, kolorystyka i maskowanie roślinnością. Nie spełnia zatem warunku jak najmniejszej ingerencji w strukturę i wygląd zabytku.

Jest też sprzeczna z § 3 pkt. 6 ppkt 5 lit. a planu. Roboty zmieniłyby bryłę.

Odnosząc się do zarzutu wcześniejszej akceptacji nadbudowy przez organ konserwatorski Minister stwierdził, że akta na powyższe nie wskazują, a strona nie udokumentowała tej okoliczności. Zaznaczył, że przedmiotem oceny jest zamierzenie określone w projekcie w aktualnym stanie prawnym.

Skargę na ww. decyzję złożyła M. sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. - art. 7 w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie dowodów z orzeczeń organu wojewódzkiego wydawanych dla ww. obiektu i przerzucenie ciężaru wykazania faktów na skarżącą, podczas gdy obowiązkiem Ministra było wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, który winien z urzędu podjąć czynności, dokładnie wyjaśnić stan faktyczny zwłaszcza, że okoliczności te były kluczowe w świetle art. 8 § 2 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a.;
2. - art. 7 w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z Programu Rządowego - Dostępność Plus na lata 2018 – 2025 i zaleceń konserwatorskich z maja 2018 r., z których wynika zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do kultury, w tym miejsc zabytkowych i zapobieżenie ich wykluczeniu oraz konieczność dokonania prac objętych wnioskiem, podczas gdy obowiązkiem organu było zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do tarasu widokowego, przeprowadzenie ww. dowodów i analiza w świetle hierarchii wartości chronionych, a także warunków i sposobu wykonania robót;
3. - art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestycja, pomimo że nawiązuje do wieży frontowej w kształcie, wykończeniu i kolorystyce prowadziłaby do utraty wartości zabytkowych obiektu, stoi w kolizji z chronionym interesem społecznym, stanowi element silnie dysharmonizujący bryłę budynku, niespójny z architekturą willi, trwale zmieniający wygląd zabytku, podczas gdy projekt nawiązuje do zabytkowego charakteru budynku i przewiduje szereg rozwiązań wpływających pozytywnie na wartości chronione, inwestycja ma zatem korzystny wpływ na walory zabytkowe i zapewnienia dostępność osobom niepełnosprawnym, a subiektywne i indywidualne odczucia nie mogą leżeć u podstaw decyzji administracyjnej;
4. - art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą, dowolną i subiektywną ocenę inwestycji polegającą na przyjęciu, że wykonanie szybu windowego wpłynie na zmianę bryły budynku, podczas gdy roboty nie będą ingerować w substancję obiektu;
5. - rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób odbiegający od zasady praworządności, z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, poprzez bezzasadne nadanie prymatu ochronie zabytku w miejsce wyższej wartości, jaką jest ochrona interesów osób niepełnosprawnych i wynikająca z niej konieczność zapewnienia im udziału w życiu społecznym i kulturalnym w najszerszy zakresie, pominięcie faktu, że organ zezwolił na nadbudowę, a konieczność realizacji robót wynikała z zaleceń konserwatorskich z maja 2018 r., jak i brak ich zweryfikowania we własnym zakresie, podczas gdy na organie spoczywa obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanych orzeczeniach, z których to obowiązków organy się nie wywiązały;
6. - art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 u.o.z. w zw. z § 3 ust. 6 pkt 5 lit. d ww. planu poprzez uznanie, że wartości zabytkowe są nadrzędne i podlegają bezwzględnej ochronie, a po wydaniu pozwolenia konserwatorskiego można pominąć inne wartości, interes społeczny - zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do miejsc prezentujących wartości kulturowe, podczas gdy ochrona zabytków nie jest wartością absolutną i w określonych sytuacjach podlega ograniczeniu, tak samo jak i inne wartości, a konieczność zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do obiektów zabytkowych przewidują zapisy w § 3 ust. 6 pkt 5 lit. d zezwalają na lokalizację nawet urządzeń dla niepełnosprawnych i prowadzenia takich instalacji, które powodowałyby zmiany w elewacjach budynków, zatem odmowa wydania pozwolenia była bezpodstawna;
7. - § 3 ust. 6 pkt 5 lit. a planu poprzez uznanie, że inwestycja byłaby sprzeczna z ww. zapisem, podczas zabrania on jedynie prowadzenia nadbudowy lub rozbudowy obiektu objętego ochroną konserwatorską, skutkujących zmianą bryły budynku, roboty nie są nadbudową, ani rozbudową tj. robotami zmieniającymi parametry obiektu, a więc są one dozwolone;
8. - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia w Decyzji, czy i w jaki sposób Minister rozważył konieczność zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym, przyczyn, dla których nie podzielił zapatrywania stanowiska skarżącej;
9. - brak wyjaśnienia pojęcia interesu społecznego i brak wykazania, że taki interes przemawiał przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony,
10. - brak wyjaśnienia przyczyn, dla których uznał wyższość niezdefiniowanego interesu społecznego nad interesem indywidualnym,
11. - zastosowanie uogólnień i "utartych" zwrotów;
12. - sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera zasadniczo konkretnych twierdzeń poza uogólnieniami, i jest tak uniwersalne, że mogłoby stanowić uzasadnienie każdej decyzji, a zatem oparcie decyzji na dowolnych i subiektywnych argumentach i wybiórczej wykładni przepisów prawa, w celu nie udzielenia pozwolenia, co narusza zaufania strony do organów administracji państwowej, podczas gdy powinny one działać w sposób budzący zaufanie do organu, na podstawie i w granicach prawa;
13. - art. 15 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne zaakceptowanie stanowiska organu I instancji wskutek braku dokonania wszechstronnej oceny przedsięwzięcia, braku uzupełnienia materiału dowodowego o zezwolenie z maja 2018 r. oraz brak rozważenia argumentów przemawiających za realizacją inwestycji, co powoduje, że sprawy nie rozpoznano po raz drugi.

Wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu obszernej skargi przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie zarzutów podniesionych w petitum, powołując się na zasady ogólne postępowania administracyjnego, na orzecznictwo sądów administracyjnych, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 i art. 73 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Program Rządowy Dostępność Plus na lata 2018 – 2025. Zaznaczyła, że dostępność obiektów dla osób niepełnosprawnych w Polsce jest znikoma w porównaniu z krajami Europy. Wskazała, że ochrona zabytków nie jest wartością absolutną i w określonych sytuacjach podlega ograniczeniu, tak samo jak i inne wartości, co potwierdza art. 36 ust. 7 u.o.z. Zakwestionowała użycie przez organ pojęcia "dysharmonii". Nie zgodziła się z organem, że realizacja inwestycji trwale zmieni bryłę budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.z. zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania, stosownie zaś do art. 5 pkt 2, 3 i 4, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Jednocześnie należy podkreślić, że w świetle z art. 4 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

1. 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;
2. 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków;
3. 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;
4. 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;
5. 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Z przytoczonego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że organy konserwatorskie mają obowiązek zapewnić warunki umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Ustawodawca określił cele i wartości, które powinny mieć na uwadze organy ochrony zabytków w sprawach o udzielenie pozwolenia takiego pozwolenia. Nie ma zatem wątpliwości, że celem organów konserwatorskich jest zachowanie zabytku jak najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Z tego punktu widzenia wszelkie roboty budowlane prowadzące do zmiany bryły obiektu zabytkowego należy wyłącznie jako sytuacje wyjątkowe.

W świetle zarzutów skargi, szczególnego podkreślenia wymaga również to, że decyzje, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem kryteriów, od spełnienia których zależy wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, pozostawiając ocenę wyspecjalizowanym organom ochrony zabytków. Niemniej, ocena ta w każdym przypadku powinna opierać się na wpływie, jaki planowana inwestycja będzie miała na chronione wartości zabytku. W konsekwencji, decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego tylko od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy została uzasadniona w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, i powoływane tam orzecznictwo NSA).

Uwzględniając powyższe, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych skutkujących uchyleniem decyzji. Sąd wziął pod uwagę zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację, zgromadzony materiał dowodowy, przedmiot postępowania, jak i zarzuty podniesione w postępowaniu odwoławczym (powtórzone w skardze). Kierował się definicją zabytku, zakreślającą ramy tego postępowania i wskazującą na zakres "zainteresowania" organu konserwatorskiego. Na tej też podstawie Sąd przyjął, że Minister prawidłowo utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy zarzutom skargi zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zauważyć również trzeba, że kwestionując prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w istocie skarżąca przedstawiła polemikę z merytoryczną oceną organu konserwatorskiego, wad decyzji upatrując w szczególności w: nieuwzględnieniu ochrony interesów osób niepełnosprawnych i pominięciu Programu Rządowego - Dostępność Plus na lata 2018 – 2025 oraz "zaleceń konserwatorskich z maja 2018 r.

Nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. [...] w S. objęty jest: wpisem do rejestru zabytków (na mocy decyzji z [...] marca 2016 r.), leży w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno - krajobrazowego S. utworzonego wpisem do rejestru zabytków województwa (decyzja z [...] lutego 1979 r.), a także chroniony jest zapisami obowiązującego na tym terenie aktu prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z § 3 pkt. 6 ppkt 5 lit. planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...], [...] w mieście S. (uchwała nr [...]Rady Miasta S. z [...] czerwca 2015 r.) dla budynków objętych ochroną konserwatorską, wyróżnionych na rysunku planu i w § 4 w kartach terenów, ustalono ochronę formy architektonicznej poprzez m.in. zachowanie bryły budynku, w tym rodzaju i kształtu dachu, bez możliwości rozbudowy i nadbudowy.

Natomiast planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje nadbudowę jednego z szybów windowych, ponad dach. Ma mieć ona formę czworobocznego prostokątna, z otworami okiennymi w każdej ze ścian, w tym jednymi drzwiami stalowymi i drzwiami przeszklonymi prowadzącymi na dach. Projekt przewiduje nad bryłą czterospadowy dach, pokryty łupkiem kamiennym, zwieńczony iglicą z kulą wychodzącą z czworobocznej latarni. Całość wykończenia i kolorystyki elewacji ma nawiązywać do pozostałej części budynku.

Zdaniem Sądu, uzasadnione jest – w świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych – stanowisko Ministra, że wprowadzenie nadbudowy w zaproponowanym kształcie niewątpliwie doprowadziłoby do zmiany formy architektonicznej budynku i wprowadziłoby nowy element, niespójny z pozostałą, pierwotną częścią obiektu. Trudno zgodzić się również z argumentacją strony - tak akcentowaną w sprawie – co do konieczności zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do dóbr kultury i uwzględnienia przez organ w ocenie Programu Rządowego Dostępność Plus na lata 2018 – 2025, skoro budynek przy ul. [...] w S. nie jest obiektem wysokim, a panoramę okolicy można oglądać również z innych miejsc.

Należało zatem podzielić argumentację organu, że zachowanie autentycznej, architektonicznej formy budynku leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowych budynku, nawet jeśli dotyczą osób niepełnosprawnych, nie mogą stanowić wartości nadrzędnych wobec interesu społecznego jakim jest zachowanie zabytku w jego niezmienionym, autentycznym kształcie.

Wbrew zarzutom skargi, organ zgromadził wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, respektując zasady wyrażone w art. 6, 7, 77 § 1,art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.