Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2006r. R. K. wystąpił do Wojewody L. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Nr [...], z [...] czerwca 1992r.
Zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym. Ponadto decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewoda L. decyzją z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) po rozpatrzeniu wniosku R. K., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielającej R. K., działającemu na rzecz właściciela nieruchomości P. K., pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wg projektu B-0110, budynek gospodarczy i ogrodzenie na działce o nr ew. gr. [...] położonej w S. przy ul. D. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości, na której R. K. jako "inwestor działający na rzecz właściciela nieruchomości P. K." uzyskał kwestionowaną decyzję, była właśnie P. K. – osoba małoletnia, na rzecz, której i w imieniu której działali rodzice: M. i R. K. Rodzice małoletniej, którzy za zgodą Sądu Rejonowego w S. udzieloną im w postanowieniu z [...] grudnia 1990r. sygn. akt [...] mogli dokonać czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniej P. K. polegającej wyłącznie na zakupie działki budowlanej.
Tym samym inwestor – R. K., będący jednym z rodziców małoletniego dziecka, nie legitymował się stosowną i wyraźnie wyrażoną zgodą sądu na dysponowanie majątkiem (nieruchomością) córki na cele budowlane.
Zdaniem organu I instancji zamierzenie budowlane polegające na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, budynkiem gospodarczym i ogrodzeniem, podobnie jak zakup działki budowlanej, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka w rozumieniu art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wymagającą zgody sądu.
Odwołanie od powyższej decyzji, złożyła P. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] listopada 2006r., uchylił w/w decyzję Wojewody L. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że badana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r., zapadła zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38., poz. 229, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8., poz. 48, z późn. zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania. Wymieniona decyzja została "przepisana" z poprzedniego inwestora, L. M., który uzyskał wcześniej odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1989r., znak [...], wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści obowiązującego w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji przepisu art. 31 ust. 2 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (...) Pozwolenie na budowe może być przeniesione na innego inwestora, pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, który wydał pozwolenie (...).
Zatem badana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992 r. nie stanowi decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z treścią cytowanego przepisu art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest decyzją o przeniesieniu istniejącego wcześniej w obiegu prawnym pozwolenia na budowę na osobę nowego inwestora (zmiana podmiotu rozstrzygnięcia).
Dodatkowo organ wyjaśnił, że wydana na rzecz L. M. decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1989 r., znak: [...], została podjęta przez Kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej, Budownictwa, Handlu i Usług Urzędu Miasta i Gminy w S. ale w wyniku reformy systemu administracji państwowej kompetencje Urzędów Miast i Gmin w zakresie budownictwa, w tym spraw związanych z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, przejęły nowoutworzone organy – Kierownicy Urzędów Rejonowych. Z tego względu weryfikowaną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], znak: [...], podjął Kierownik Urzędu Rejonowego w S. Ponadto organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym plan realizacyjny oraz projekt techniczny. Przedłożone dokumenty były zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany był kompletny i posiadał wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został wykonany przez osobę uprawnioną.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nowy inwestor, na rzecz, którego zostało przeniesione kwestionowane pozwolenie na budowę, wykazał również prawo do dysponowania omawianą nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991 r., Rep. A nr [...], na mocy którego L. i E. M. przenieśli na małoletnią P. K. (...) wieczyste użytkowanie nieruchomości (...) wraz z rozpoczętą na niej budową domu mieszkalnego (...), a R. i M. K. w imieniu reprezentowanej P. K. przeniesienie to przyjęli. Omawiana czynność została dokonana za zgodą Sądu Rejonowego w S. Wydział III Rodzinny i Nieletnich (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990r., sygn. akt [...]).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., podnosząc, iż nie zgadza się na zastosowaną w orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego formułą podstawy rozstrzygnięcia i rozciągnięciem zezwolenia Sądu Rodzinnego nr [...] wydanego wyłącznie na zakup działki budowlanej dla P. K. na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla R. K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), mającym wpływ na wynik sprawy. Należy także podnieść, iż kontrolowana decyzja narusza w sposób istotny art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., poprzez błędną interpretację treści decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym.
Analiza treści decyzji dokonana przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i wnioski z niej wypływające pozostają w sprzeczności z normą art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego między innymi, iż rozstrzygniecie oraz powołana podstawa prawna są niezbędnymi elementami decyzji administracyjnej.
Rozstrzygnięcie decyzji, stanowi o ustalaniu prawa na rzecz określonego podmiotu i musi być sformułowane w taki sposób, aby następnie możliwe było jej wykonanie. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony został pogląd, iż "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie wynika pośrednio z uzasadnienia decyzji" (vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. I SA/kd 1478/96 niepubl.).
Organ wydający decyzję administracyjną zobligowany jest także do wyboru prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pod względem jej zgodności z całym porządkiem prawnym. Podstawa prawna winna być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego i musi pozostawać w pełnej zgodności z prawnym charakterem tej decyzji.
Mając na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r., w swojej osnowie "zatwierdziła inwestorowi R. K., zam. w S. ul. G. [...] działającemu na rzecz właściciela nieruchomości P. K. plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udziela pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wg projektu B – 0110, budynek gospodarczy i ogrodzenie".
Jako podstawę prawną organ wskazał art. 29 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974r., - Prawo budowlane oraz § 43 i 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r.
Powyższe okoliczności nie pozwalały, w ocenie Sądu, na domniemanie przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, iż w istocie, "decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. nie stanowi – pomimo jej mylącej formy – decyzji o zatwierdzeniu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z treścią przepisu art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., jest decyzją o przeniesieniu istniejącego w obiegu pozwolenia na budowę na osobę nowego inwestora".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując całkowicie dowolnej interpretacji rozstrzygnięcia [...] czerwca 1992r. naruszył art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i uchylił się od przeprowadzenia prawidłowego postępowania w przedmiocie oceny czy kontrolowana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotknięta jest którąkolwiek z wad o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kodeksu postępowania administracyjnego.
Stwierdzenie organu, iż nowy inwestor, na którego zostało przeniesione kwestionowane pozwolenie na budowę wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo wynika z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991r., oraz postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990r., sygn. akt [...], jest przedwczesne wobec braku ustalenia przez ten organ rzeczywistej osoby inwestora.
Należy także podkreślić, iż przywołane postanowienie Sądu Rejonowego zezwalało jedynie na dokonanie przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości z poprzednich właścicieli na rzecz małoletniej P. K. Proces inwestycyjny uzyskania prawa jakim jest pozwolenie na budowę jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem małoletniego w rozumieniu art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wymagało uzyskania odrębnej zgody Sądu Rodzinnego.
Niewątpliwie znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990r., nie obejmowało swoim zakresem zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd jaką jest realizacja zaniechania inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem budynku gospodarczego i ogrodzenia.
Mając powyższe uwagi na względzie organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i prawidłowym określeniu przedmiotu osnowy decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1992r., ustalić osobę inwestora, a następnie dokona oceny powyższej decyzji w kontekście zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.)
Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku zostało oparte na treści art. 152 i 200 cytowanej ustawy.