Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...], zastępowanych przez pełnomocnika [...], jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ, po rozpatrzeniu odwołania [...]- uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] (odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] udzielił Powiatowi [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania dróg gminnych: ul. [...]z drogą powiatowa nr [...] - ul. [...]na skrzyżowanie typu rondo, na działkach nr ewid. [...].
Pismem z dnia 23 września 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 grudnia 2009 r., [...], zastępowani przez pełnomocnika [...], wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w części dotyczącej szerokości zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...]. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], zastępowanego przez pełnomocnika [...]- uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2010 r. znak: [...]w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1767/10 odrzucił skargę [...]na powyższą decyzję.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] maja 2009 r. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...], zastępowany przez pełnomocnika [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...].
Wojewoda [...] stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] wykonał dyspozycje, do których był zobligowany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor spełnił warunki określone w art. 32 ust. 4 ww. ustawy: złożył wniosek wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane objętymi przedmiotową inwestycją oraz załączył projekt budowlany zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
W ocenie Wojewody [...] zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany nie narusza ustaleń ww. decyzji Burmistrza[...]o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Ponadto inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył załączniki, wymagane na podstawie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania analizowanej decyzji).
Wojewoda [...] po przeanalizowaniu wszystkich przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, nie stwierdził, by decyzja obarczona była którąkolwiek z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a., w tym by zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. wskazane przez wnioskodawcę.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia jest szerokość zjazdu (przejazdu przez chodnik o obniżonym krawężniku) z ul. [...] oraz szerokość drogi służebnej na działce nr [...]. Wnioskodawca domaga się poszerzenia szerokości zjazdu z ul. [...] z 3,5 m do 8 m, a także usunięcia słupa oświetleniowego usytuowanego na skraju zjazdu oraz przywrócenia według wnioskodawcy 8 m szerokości pasa gruntu na działce nr [...] (dawnej [...]) z Kw [...], na której notarialnie ustanowiono służebność gruntową na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości nr [...] dostępu do drogi publicznej. Strona nie domaga się dostępu do drogi publicznej, sprawa dotyczy poszerzenia do 8 m zjazdu i przejazdu przez działkę [...].
Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na przebudowę skrzyżowania, strona ma zapewniony dojazd do swojej posesji poprzez przejazd przez chodnik o obniżonym krawężniku o szerokości 3,5 m zgodnie z przepisami § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Zarzut usytuowania słupa oświetleniowego na środku zjazdu jest niezrozumiały dla organu, bowiem w projekcie budowlanym branży elektrycznej na planie zagospodarowania terenu slup oświetleniowy zlokalizowano na skraju zjazdu, przy granicy działki nr [...][...], zapewniając dostęp do drogi publicznej zarówno właścicielowi działki nr [...], jak i właścicielowi działki nr [...]. Przyjęte rozwiązanie projektowe jest rozwiązaniem bezkolizyjnym i organ nie widzi podstaw do zakwestionowania takiego rozwiązania, które nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Zarzut zlokalizowania słupa w miejscu uniemożliwiającym przejazd nie znajduje potwierdzenia w projekcie budowlanym.
Kwestie dotyczące kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanymi, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę leżą w kompetencji organów nadzoru budowlanego zgodnie z art. 84 oraz art. 84a Prawa budowlanego.
Zgodnie z wskazaniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ rozpatrzył uwagi wniesione przez [...]w toku postępowania, w tym także dostarczone materiały dowodowe.
Aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] czerwca 1959 r. (nr rep. A. [...]) na mocy § 6 tego aktu strony ustaliły na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości nr [...] z Kw [...] bezpłatną służebność drogi, służącej do przechodu, przejazdu i przepędu. W treści aktu notarialnego zastrzeżono: "wykonanie służebności ograniczać się będzie do skrawka dziatki nr [...], przylegającego do nieruchomości Kw nr [...]".
Z tak sformułowanego zapisu § 6 wynika, że została ustanowiona służebność gruntowa na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości nr [...], która ograniczona została do skrawka działki nr [...] (aktualny nr dz. [...]), przylegającego do nieruchomości nr [...], bez określenia szerokości "skrawka działki nr [...]" lub innych parametrów - długości czy powierzchni terenu. Niezmieniony zapis o prawie służebności drogi na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości objętej Kw [...], którego wykonanie ogranicza się do skrawka działki nr [...], przylegającego do nieruchomości, objętej Kw [...], zawarto w pozostałych aktach notarialnych z dnia [...] marca 1999 r. (nr rep. [...]), z dnia [...] listopada 1999 r. (nr rep. [...]), z dnia [...] lutego 2002 r. (nr rep. [...]), z dnia [...] września 2002 r. (nr rep. [...]). Organ stwierdził, że w żadnym akcie notarialnym dotyczącym działki nr [...]nie dokonano ustaleń dotyczących szerokości drogi służebnej.
Także postanowienie Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie wpisu własności i służebności w księdze wieczystej Kw nr [...] nie zmienia zapisu o ustaleniu służebności drogi. Organ zauważył, iż żaden z przywołanych dokumentów nie powołuje się na załącznik mapowy, który stanowiłby jego integralną cześć, zatem załączony do akt wyciąg mapy, jakim jest opis i mapa z dnia 22 czerwca 1959 r. przedstawiająca nieruchomość nr [...], nie jest załącznikiem do ww. aktu notarialnego ani ww. postanowienia, wobec powyższego nie można traktować tego dokumentu jako dowodu o ustanowieniu 8 m szerokości służebnego pasa gruntu na działce [...] (dawna [...]). Organ zwrócił uwagę, iż wyciąg z mapy znajdującej się w aktach nie jest mapą zasadniczą ani też mapą jednostkową przyjętą do terenowych zasobów geodezyjno-kartograficznych. Odręczny szkic terenu, jak i zapis o oznaczeniu świadczeń przejazdu i używalności na rzecz nieruchomości nr [...], nie jest dokumentem przesądzającym o ustanowieniu 8 m szerokości służebnej drogi i w związku z tym nie posiada żadnej mocy prawnej.
W treści dokumentów, na które powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (akt notarialny z dnia [...] lutego 2002 r., postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., opis i mapa nieruchomości składającej się z działek nr [...]z dnia [...] czerwca 1959 r.), jak i w pozostałych materiałach zgromadzonych przez wojewodę, w ocenie organu pierwszej instancji nie można doszukać się zapisu dokumentu zatwierdzającego ustalenia 8 m szerokości pasa gruntu na działce nr [...], obciążonej służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Niezrozumiałe jest dla organu przywołanie dokumentów, z których nie wynika prawo służebności drogi na pasie o szer. 8,0 m na gruncie działki nr [...] (dawniej nr [...]).
Akta sprawy, jak i dostarczone przez stronę dokumenty, nie zawierają dokumentu, który by przesądzał o ustanowieniu 8 m szerokości pasa terenu na działce nr [...]obciążonej służebnością gruntową. Zatem organ nie może uznać ustanowienia służebnej drogi o szerokości 8,0 m służącej do przejazdu, przechodu i przepędu na działce nr [...] (dawna [...]) na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości nr [...] (dawna [...]).
Organ wskazał, że materiał dowodowy przedstawiony przez stronę nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja Starosty [...] została wydana na inwestycję zlokalizowaną na terenie istniejącego pasa drogowego, dotyczyła przebudowy skrzyżowania na skrzyżowanie typu rondo w celu usprawnienia ruchu, w swym zakresie obejmowała przebudowę jezdni, budowę chodników i zjazdów w rejonie przebudowywanych ulic oraz budowę oświetlenia ulicznego. Po rozpatrzeniu wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę w toku postępowania organ stwierdził, iż podnoszone zagadnienia nie mają żadnego związku z udzielonym pozwoleniem na przebudowę skrzyżowania w [...], bowiem dotyczą odrębnych zagadnień, wykraczających poza zakres wydanej decyzji i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Domaganie się ustanowienia na działce nr [...]służebności gruntowej pasa terenu o szerokości 8 m niezbędnego do przejazdu i przechodu leży poza zakresem działania organu administracyjnego i należy do spraw rozpatrywanych w trybie cywilnoprawnym.
Organ jednocześnie wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie w trybie cywilnoprawnym w kwestii służebności działki nr [...]nie będzie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na przebudowę skrzyżowania. Szerokość pasa służebnego nie ma wpływu na szerokość zjazdu ustalonej zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ustanowienie szerokości gruntu terenu służebnego w celu przejazdu nie wpływa w żaden sposób na szerokość zjazdu czy przejazdu ustalanej według odrębnych przepisów drogowych.
Organ zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał jednak, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...], zastępowany przez pełnomocnika [...]. Zarzucono organowi pierwszej instancji całkowite pominięcie istoty i przedmiotu zaskarżenia. Wskutek zignorowania przez Wojewodę [...] wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] doszło ponownie do rażącego naruszenia prawa. Obejście tych wytycznych i zastosowanie własnej interpretacji co do nabytego prawa do 8 m szerokości przejazdu - służebności drogi z drogą publiczną ul. [...] pomiędzy budynkami nr 6 i 8 - doprowadziło do rażącego naruszenia przez organ prawa własności [...]. Z tego powodu doszło do wydania powtórnej wadliwej decyzji dotkniętej wadą nieważności - naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2013 r. znak: [...]w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności ponownie wytknął Wojewodzie [...], że organ administracji jest związany zakresem żądania strony wyznaczającym przedmiot postępowania i nie może samodzielnie go zmienić. Z treści wniosku z dnia 23 września 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz późniejszych pism strony wynika, że zakres zgłoszonego przez stronę żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] obejmuje część decyzji dotyczącą przebudowy ul. [...] na wysokości odcinka pomiędzy budynkami nr 6 i 8. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] winien dostosować zakres weryfikacji decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] do zakresu wniosku strony. Brak jest podstaw do orzekania w sposób merytoryczny co do pozostałej części decyzji.
Dalej organ wskazał, że kwestionowany odcinek przebudowy skrzyżowania znajduje się na ulicy J[...]na działce nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu właścicieli i władających z dnia 8 września 2008 r. i z dnia 17 lutego 2009 r. wynika, że działka nr [...], stanowiąca ulicę [...], pozostaje w trwałym zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) organem właściwym w pierwszej instancji w sprawach dróg wojewódzkich jest wojewoda. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 22 listopada 2007 r. dotyczący przekazania w zarządzanie i utrzymanie Urzędowi Miejskiemu w [...] odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od km 42+255 do km 44+631 długości 2+376 km, brak jest jednak informacji, że przekazany odcinek drogi stanowi właśnie przebudowywany odcinek ulicy [...], w szczególności akta nie zawierają załączników graficznych do ww. protokołu.
Wątpliwości w odniesieniu do statusu przedmiotowego odcinka ulicy [...] jako drogi gminnej budzi również okoliczność wyrażenia przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]pismem z dnia 17 marca 2009 r. zgody na dysponowanie przez Starostwo Powiatowe w [...] działką nr [...] na cele budowlane. Powyższa kwestia winna być wyjaśniona przez Wojewodę [...] w kontekście ewentualnego wydania decyzji w stosunku do ww. działki przez organ niewłaściwy w sprawie.
Organ odwoławczy wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji wydane zostały decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]- ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, oraz decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...]- określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z punktem 6.1 decyzji lokalizacyjnej inwestycja nie może pozbawiać i ograniczać dostępu do drogi publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda [...] mnie ocenił spełnienia wymogów określonych w powyższym rozstrzygnięciu przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r, nr [...].
W ocenie organu drugiej instancji organ wojewódzki winien był także rozważyć, w jaki sposób przed przebudową skrzyżowania realizowany był dojazd do działki nr [...], w szczególności czy rzeczywiście na wysokości wyburzonego odcinka muru istniał zjazd z ulicy [...], a następnie ocenić, czy wskutek przyjętego w projekcie rozwiązania nie nastąpiło ograniczenie dostępu do drogi publicznej działki nr [...]. Jeżeli dojazd do działki nr [...] realizowany był przed przebudową skrzyżowania poprzez zjazd z ulicy [...], w miejscu którego zaprojektowano obecnie obniżony krawężnik i słup oświetleniowy, organ wojewódzki winien ocenić, czy decyzja Starosty [...]z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a jeśli tak - to czy naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], zastępowani przez pełnomocnika [...].
Skarżący zarzucili organowi:
- 1) pominięcie substratu zaskarżenia zawartego w treści odwołania, tj. wydania decyzji nie w przedmiocie zaskarżenia z pominięciem istoty i przedmiotu zaskarżenia - czyli wydania decyzji do nieistniejącej podstawy zaskarżenia;
- 2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w skutek zaniechania zbadania materiału dowodowego - potwierdzającego rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, powodując w ten sposób brak dojścia do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, odnoszącego się do obszaru wykonywania prawa służebności drogi.
Wskazując na powyższe wnieśli o
- 1) uchylenie decyzji organów obu instancji;
- 2) nakazanie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ponownego rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu, z uwzględnieniem materiałów dowodowych i środków dowodowych w sprawie nabycia 8m szerokości, służebności drogi;
- 3) zwrot kosztów postępowania.
Skarżący podnieśli, że fakt ustanowienia służebności drogi o szerokości 8 m nie może być kwestionowany, ponieważ wynika to z podstawy nabycia tego prawa wymienionej w Kw [...], wynikającej ze złożonych do Sądu dokumentów. Za nieuprawnione i niedopuszczalne uznali dokonywanie modyfikacji w interpretacji własnej tych zapisów przez organy administracji publicznej lub przez właścicieli nieruchomości obciążanych tą służebnością.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Skarga podlega oddaleniu jednakże z innych przyczyn w stosunku do każdego ze skarżących.
Niewątpliwie skarżącemu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Skarżący [...]nie jest bowiem stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wiążące są w tym zakresie prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2535/12 i VII SA/Wa 2536/12, wydane w sprawach dotyczących rozstrzygnięć Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach tego samego postępowania nieważnościowego. Wyrokiem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2536/12 oddalono skargę [...]od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniem [...]od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Powiatowi [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania dróg gminnych.
Z kolei wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 2535/12 oddalono skargę [...]na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek [...]postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1099/08).
W aktach sprawy brak jest danych że zmienił się w tym zakresie stan faktyczny lub prawny sprawy.
Interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć oparcie w przepisach prawa. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego).
Brak interesu prawnego w złożeniu skargi do sądu administracyjnego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu. Przyjęcie takiego stanowiska, wynika z tego, że ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Tak: NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r., sygn. akt IV SA 972/90, publik. ONSA 1991, nr 3-4 poz. 52, postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. I OSK 1133/12, postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2011 r. II OSK 227/11 (publik, https://cbois.nsa.gov.pl/)
Odnosząc się natomiast do skargi [...], przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o charakterze kasacyjnym, wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte było szeregiem wad, które skutkowały koniecznością jego powtórzenia i uzupełnienia. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Wskazana wyżej odrębność postępowania nie zwalnia jednak organu od należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a zatem przestrzegania zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe jest należyte wyjaśnienie czy kontrolowana w takim postępowaniu decyzja spełnia przesłanki wymienione www. przepisie.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisów co uprawniało organ odwoławczy do jej uchylenia.
Jak trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewoda [...]w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nie ocenił czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana przez organ właściwy w sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest dotknięta wadą nieważności. Organ odwoławczy wskazał na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, iż stanowiąca ulicę [...] działka nr [...] pozostaje w trwałym zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Organ ten wskazał też, iż zgodnie z art. 82 ust 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organem właściwym w sprawie w I instancji w sprawach dróg wojewódzkich jest wojewoda. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż kwestia ta winna zostać zbadana w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego, zwłaszcza w odniesieniu do zgody wyrażonej przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] na dysponowanie przez Starostwo Powiatowe w [...] działka nr [...]na cele budowlane.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem GINB, iż podstawą uchylenia decyzji organu I instancji mógł być brak oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego oraz decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Brak oceny materiału dowodowego sprawy, jak również brak oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z innymi wymaganymi w sprawie rozstrzygnięciami organów nie mieści się w dyspozycji art. 138 par. 2 kpa. Oceny takiej mógł dokonać organ odwoławczy.
W pozostałym zakresie zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż sprawdzenia wymaga czy nie doszło na mocy zapisów kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na przebudowę do ograniczenia skarżącemu dostępu do drogi publicznej w sposób naruszający przepisy obowiązującego prawa. Rolą organu po zbadaniu powyższej kwestii będzie ocena czy naruszenie takie, jeżeli miało miejsce, ma charakter rażący.
Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Żaden z zarzutów nie dotyczy bowiem naruszenia art. 138 par. 2 kpa. Skarżący nie wskazuje też na brak konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.