Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1257 "k.p.a.") - po rozpatrzeniu zażalenia Z. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Postanowienie organu odwoławczego zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
[...] WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]("PINB w [...]") z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], ustalające Z.G. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego położonego w [...] gmina [...], na działce nr [...].
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2017 r., Z. G. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem [...] WINB z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., o znaku j.w. – [...] WINB wznowił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie.
Następnie, ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., [...] WINB odmówił uchylenia postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2014 r.
W wyniku zażalenia Z. G. na ww. postanowienie organu I instancji, GINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z wad procesowych wyliczonych w przepisach art. 145 oraz art. 145a i 145b k.p.a. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji, w szczególności pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. O spełnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto okoliczności te i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane.
GINB stwierdził, że wnioskodawczyni podniosła, iż przedmiotowy budynek ma pełnić funkcję tylko i wyłącznie rekreacji indywidualnej, mieszka w [...] i będzie korzystała z niego tylko w okresie letnim. Strona wyjaśniła, że zamierza użytkować ten obiekt jako letniskowy i obecnie potwierdza to załączona decyzja o warunkach zabudowy utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wskazała, że nie zgadza się z podjętymi rozstrzygnięciami przede wszystkim dlatego, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], ustalając sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na działce nr [...] nie zmieniła stanu prawnego nieruchomości po nałożeniu przez PINB w [...] obowiązku poniesienia opłaty legalizacyjnej.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że podstawa wznowienia wskazana w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., ma zastosowanie, gdy wyjdą na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przy czym dla jej zastosowania muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki. Pierwsza przesłanka - by ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy były nowe. Drugą przesłanką - jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej (postanowienia). Trzecia przesłanka - to wymóg, by nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję (postanowienie).
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że zarówno decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], ustalająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku letniskowego (legalizacja odstępstw od projektu pierwotnego) oraz nadbudowie poddasza użytkowego wraz z legalizacją budowy muru oporowego, legalizacji budowy budynku gospodarczego, legalizacji oczka wodnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] obręb [...], gmina [...] jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., wydane zostały już po zakończeniu postępowania przez PINB w [...] i podjęciu rozstrzygnięcia, tj. postanowienia z dnia [...]października 2014 r., ustalającego dla Z. G. opłatę legalizacyjną budowy budynku mieszkalnego i po zakończeniu postępowania odwoławczego przez [...] WINB ostatecznym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r.
Wobec powyższego, skoro ww. decyzje o warunkach zabudowy dla budynku letniskowego zostały wydane po wydaniu przez organ I instancji ostatecznego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla budynku mieszkalnego, decyzji tych bez wątpienia nie można uznać za nowe dowody istniejące w dniu wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla budynku mieszkalnego, nieznane organowi który wydał postanowienie.
W konsekwencji GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co uzasadnia odmowę uchylenia postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] października 2014 r.
Skargę na powyższe postanowienie GINB wniosła Z. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, przede wszystkim charakteru/kwalifikacji prawnej wzniesionego na działce nr [...] we wsi [...], na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r., obiektu budowlanego, który został zniszczony w wyniku nieszczęśliwej katastrofy budowlanej w [...] r. oraz przyczyn błędnego oznaczenia tego obiektu (dom jednorodzinny zamiast domu letniskowego) przez organ administracji publicznej w decyzji ponownie ustalającej skarżącej warunki zabudowy działki nr [...] we wsi [...] po katastrofie budowlanej z [...] r.
Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy wskazać (na co zwrócił uwagę także organ odwoławczy), że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać postanowienie o odmowie uchylenia postanowienia dotychczasowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie postanowienie ma charakter procesowy, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej (postanowienia) - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji (postanowienia) rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja (postanowienie) dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Zatem, rozstrzygnięcia wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Jako podstawę wznowienia Z. G. wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Omawiany przepis wymaga aby okoliczności i dowody, o których w nim mowa były przede wszystkim istotne, a za istotne okoliczności czy dowody uznać można jedynie takie, które dotyczą przedmiotu sprawy, mają znaczenie prawne i tym samym mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Tę "istotność" nowych dowodów - nowych okoliczności faktycznych należy w postępowaniu wznowieniowym wykazać (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, lex nr 348005).
Nadto, trzeba też podkreślić, iż w świetle treści ww. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności i dowody muszą ujawnić się po wydaniu decyzji ostatecznej. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu ww. przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). W kontekście omawianej przesłanki ważne jest bowiem to (co wymaga podkreślenia), iż nie obejmuje ona okoliczności i dowodów powstałych, czy zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej.
Jednocześnie należy zauważyć, że w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" (nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody) wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji (nie ma przy tym znaczenia czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności lub dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę); oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję.
W konsekwencji należy podzielić ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie, iż wskazane przez skarżącą okoliczności i dowody (decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] marca 2016 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, nie są okolicznościami i dowodami znanymi organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.