Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki, zrealizowanego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], przez inwestora [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego prowadzone w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], przez inwestora [...], wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r.
Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz.
- 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).
- 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...]w [...], gm. [...].
W dniu 3 listopada 2015 r. inspektor PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których ustalił, że na tych działkach został zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z elementami zagospodarowania działki w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane wewnątrz budynku zostały zakończone. Nie zakończono robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu: utwardzeń, dojść, dojazdów, wykończenia tarasu w elewacji zachodniej, wykonania gruntowego wymiennika ciepła. Organ powiatowy stwierdził, że gruntowy wymiennik ciepła jest w trakcie budowy. Wykonano dwa mury oporowe długości 21,5 m, grubości 0,35 m i wysokości 1,96 m (licząc od najniższego zagłębienia - dna fosy). Mur oporowy od strony południowo-wschodniej wybudowany został w odległości 1,2 m od granicy z działką nr ew. [...], mur oporowy od strony północno - zachodniej w odległości 0,25-0,35 m od ogrodzenia z działką nr ew. [...] i przylega do betonowego cokołu ogrodzenia.
Wykonane mury oporowe są żelbetowe, monolityczne. Część instalacyjna i nasyp ziemny, według oświadczenia inwestora, nie zostały jeszcze wykonane - roboty w toku. W odległości 1,8 m od granicy północnej i 1,4 m od granicy północno-wschodniej wykonano studnie chłonne z kręgów betonowych o średnicy 1,0 m i głębokości 1,2 m.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki, zrealizowanego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], przez inwestora [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Zażalenie na postanowienie to w ustawowym terminie złożyli [...].
3. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że jego zdaniem organ powiatowy błędnie przyjął, że zgłoszenie z dnia [...] listopada 2014 r. jest nieskuteczne i że zasadnym jest w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...] w [...], gm. [...].
Organ wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego wybudowanego w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Zostało to również potwierdzone pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym wskazano, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor [...] zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego załączając pełną dokumentację wymaganą przez art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem PINB [...], z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor wybudował ten budynek z nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz że w dniu 9 grudnia 2014 r. budynek ten został oddany do użytkowania na zasadzie niewniesienia przez organ sprzeciwu.
Pismo z dnia 26 stycznia 2015 r. zostało wydane w związku z pismem z dnia 9 września 2014 r., w którym [...] poinformowała o istniejących - jej zdaniem - nieprawidłowościach w toku realizacji inwestycji. Zarzuty te zostały ponowione przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r., które stało się podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu.
Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy błędnie przyjął, że zgłoszenie z dnia 12 listopada 2014 r. jest nieskuteczne i że zasadnym jest w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...] w [...], gm. [...].
Organ wskazał również, że w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. II OSK 2370/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 sierpnia 2012 r. II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r. II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 708/10 [w:] CBOSA) ".
Organ stwierdził, że z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie nastąpiło skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy inwestycji, a po jej oddaniu do użytkowania organ powiatowy pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. wskazał, że "nie znajduje podstaw w przepisach Prawa budowlanego do prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających" - nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego. Stwierdził również, że nie znajduje także oparcia w przepisach prawa stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia, że "inwestor nie może użytkować inwestycji do czasu zakończenia postępowania naprawczego przez PINB."
Powyższe, zdaniem organu, skutkować musi umorzeniem postępowania w ramach nadzoru budowlanego wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r., a wstrzymanie robót było niewłaściwe.
- 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB wniosła [...], zarzucając naruszenie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, i domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do dalszego prowadzenia PINB [...].
- 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
- II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.
7. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami zagospodarowania działki, zrealizowanego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], przez inwestora [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę – i umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego prowadzone w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z gruntowym wymiennikiem ciepła na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], przez inwestora [...], wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.
8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części.
Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego wybudowanego w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], co zostało również potwierdzone pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym wskazano, że w dniu 12 listopada 2014 r. inwestor [...] zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego załączając pełną dokumentację wymaganą przez art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem PINB [...], z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor wybudował ten budynek z nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz że w dniu 9 grudnia 2014 r. budynek ten został oddany do użytkowania na zasadzie niewniesienia przez organ sprzeciwu.
Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy - nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.
Stanowisko takie niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. A zatem, ponieważ w niniejszej sprawie nastąpiło skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy inwestycji, a po jej oddaniu do użytkowania organ powiatowy pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. wskazał, że nie znajduje podstaw w przepisach Prawa budowlanego do prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających - nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego.
Jeśli zatem nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego, to skutkować to musi umorzeniem postępowania w ramach nadzoru budowlanego, wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2015 r.
Zgodnie z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, co ma miejsce w sprawie niniejszej.
Podzielić również należy poglądy wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny i przywoływane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, oraz, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne jest prawnie niedopuszczalne.
- 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego czy materialnego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
- 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.