Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 w i pkt 7 oraz ust. 2 pkt 2 i art. 104 w związku z art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171 poz. 1225 ze zm.) i art. 104 oraz 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.),
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...].
- - nałożył na M. S. karę pieniężną w wysokości 1000 zł za nieprzestrzeganie wymogów w zakresie znakowania środków spożywczych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, środka transportu i magazynu jaj spożywczych. W pozostałym zakresie umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Wnioskami z dnia 13 marca 2009r. i 16 kwietnia 2009r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] o nałożenie na M. S. kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez zatwierdzenia zakładu, oraz za odmowę udostępnienia do kontroli środka transportu jaj oraz pomieszczenia magazynowego, a także za wprowadzanie do obrotu jaj spożywczych bez wymaganego oznakowania.
Organ sanitarny szczebla powiatowego powyższe wnioski skierował na skutek odmowy przez M. S. udostępnienia do kontroli magazynu i środka transportu jaj, co zostało potwierdzone w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2009r. Protokół ten został podpisany i odebrany przez M. S. Zgodnie z art.103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, osoba, która utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający. Organ wskazał nadto, iż podczas prowadzonej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w dniu 15 kwietnia 2009r., tematycznej, urzędowej kontroli żywności w punkcie sprzedaży jaj należącym do M. S. stwierdzono na stoisku w pojemniku transportowym, z którego dokonywano sprzedaży 90 sztuk jaj bez wymaganego oznakowania kodem producenta.
Jaja były zabrudzone krwią, odchodami i skorupami innych jaj. Takie produkty stwierdzono również w skrzyni ładunkowej środka transportu, gdzie w wytłaczankach znajdowało się 240 sztuk zabrudzonych i nieoznakowanych jaj. Kwestionowane jaja nie były również oznaczone, w sposób wskazujący, że są to odpady wycofane z obrotu lub zwroty.
Takie działania naruszają przepisy prawa w zakresie wprowadzania do obrotu artykułów spożywczych bez stosownego oznakowania i są niezgodne z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, z którego wynika, że środki spożywcze wprowadzane do obrotu muszą być oznakowane. Zasady znakowanie jaj spożywczych zostały szczegółowo określone w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 2295/2003 z dnia 23 grudnia 2003r wprowadzającym szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1907 w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do jaj (Dz. U. L 340 z 24.12.2003r str. 0016-0034, ze zm.) oraz rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie norm handlowych w odniesieniu do jaj. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że do obrotu detalicznego mogą być wprowadzane wyłącznie jaja kategorii A, które na skorupie powinny zawierać stempel oznaczający kod producenta, w którego skład wchodzi: kod systemu chowu, oznaczenie państwa i weterynaryjny numer identyfikacyjny.
Opakowania jednostkowe i zbiorcze znakuje się nazwą i adresem przedsiębiorstwa pakującego jaja, numerem zakładu pakowania, klasą jakości, klasą wagową, liczbą zapakowanych jaj, datą minimalnej trwałości i metodą chowu.
Wskazane uchybienia stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podlegają karze pieniężnej do wysokości pięciokrotnej wartości zakwestionowanej ilości środka spożywczego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S.po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa.
- - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, iż po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z akt postępowania wynika, że kontrole sanitarne przeprowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] wykazały zaniedbania świadczące, że podczas wprowadzania do obrotu jaj konsumpcyjnych przez M. S. nie były zachowane wymagania higieniczno – sanitarne, określone w rozporządzeniu WE nr [...] Pralamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004r., str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t.34, str. 319), a także nie zapewniono bezpieczeństwa i właściwej jakość zdrowotnej wprowadzanej do obrotu żywności, co stanowi zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Z protokołu kontroli sanitarnej nr 9/IB/ 09 wynika, że na stoisku skarżącego stwierdzono 90 sztuk jaj niewiadomego pochodzenia (jaja nie posiadały żadnych oznaczeń). Jaja zabrudzone były kałem i krwią, a ponadto przechowywane były w wytłaczankach, ułożonych na plastikowych pojemnikach, które bezpośrednio stały na płycie rynku [...]. Nadto w samochodzie, którym je przywieziono znajdowało się dodatkowo 240 szt. jaj zabrudzonych i bez oznakowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, z których wynika, że jaja niespełniające norm handlowych zostały zwrócone do producenta firmy F.H.U. " [...]" co potwierdzają faktury korygujące, a nadto, że kontrolowana dostawa, "mocno odbiegała od standardów wszystkich dostaw", organ wyjaśnił, iż podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że firma F.H.U. "[...]" dokonuje pakowania jaj pochodzących z kurników własnych oraz stałych dostawców. Jajo po dostarczeniu jest przyjmowane w magazynie, gdzie dokonuje się oceny organoleptycznej. Towar nieodpowiadający wymaganiom zwracany jest dostawcy.
Natomiast podczas sortowania i pakowania jaj pakowanych z kurników "własnych" - jaja z uszkodzoną skorupką lub zabrudzone są odkładane do specjalnie przeznaczonych pojemników. Jaja te - jako tzw. "jaja przemysłowe" odbierane są przez zakłady przetwórstwa jaj, a jaja tzw. "wylewki" odbierane przez firmę utylizacyjną. Podczas kontroli inspektorzy nie stwierdzili przechowywania na terenie zakładu lub wprowadzania do obrotu nieoznakowanych i brudnych jaj. Ponadto sprawdzono dokumentację dotyczącą faktury korygującej z dnia 24 kwietnia 2009 r. ustalając, iż dotyczyła ona zwrotu towaru z uwagi na stłuczenie produktów w transporcie.
Z oświadczenia kierownika magazynu firmy F.H.U. " [...]" wynika nadto, że firma nigdy nie dostarczała jaj bez numerów identyfikacyjnych, zabrudzonych krwią, kałem czy resztkami innych jaj.
Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił także, iż zasady przeprowadzania urzędowych kontroli żywności określa rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 119 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.).
Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem audytu, o którym jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Ponadto organom urzędowej kontroli żywności, w związku z przeprowadzeniem kontroli, przysługuje prawo m. in. wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz przeglądania ksiąg i innych dokumentów.
Utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności jest bezprawne i nie może być skutecznie chronione. Ze względu na okoliczności, związane z bezpieczeństwem żywności oraz ochroną zdrowia i życia konsumentów, ustawodawca przewidział w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym w postaci kary pieniężnej. Oznacza to zasadność wymierzenia kary, a jej wysokość – 1000 zł.- świadczy, że organ zastosował prawidłowo zasadę miarkowania.
W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego wysokości wymierzonej kary pieniężnej jest symboliczna, gdyż nie osiąga nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego wniósł M. S. zarzucając naruszenie:
art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez tworzenie warunków uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej oraz braku wsparcia dla mikroprzedsiębiorcy, art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez stałe przedłużanie terminów, oraz zawieszanie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na kwestie nie związaną z przedmiotem sprawy;
art. 80b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez próbę ukarania za stosowanie się do obowiązującego prawa;
4) Rozporządzenia (WE) nr 852/2004; rozporządzenia 853/2004, rozporządzenia 1234/2007, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie norm handlowych w odniesieniu do jaj, a nadto naruszenie art. 6,7,8,9,11 Kpa.
Uzasadniając skargę wyjaśnił, iż zarzut uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli jest niezasadny. Zgodnie z art. 80a i 80b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w przypadku, gdy czynności zakłócają w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy, konieczność podjęcia takich czynności powinna być uzasadniona w protokole kontroli. Skarżący podczas kontroli ustnie, oraz na piśmie w protokole oświadczył, że taka forma i termin kontroli, nie tylko utrudniła mu prowadzenie działalności, ale wręcz ją uniemożliwiła.Po zgłoszeniu tej uwagi, kontrolujący nie potrafili podać konieczności podjęcia takich czynności i zaproponowali termin kontroli w dniu 2 kwietnia 2009, który odpowiadał kontrolującym i ten termin został przez niego zaakceptowany. Organ nie stawił się jednak na kontrolę w wyznaczonym terminie.
W tych okolicznościach twierdzenie, że to skarżący uniemożliwiał kontrolę jest całkowicie bezpodstawne.
Niezasadny jest również zarzut nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, gdyż skarżący nie może odpowiadać za dostawcę jaj.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010r., którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2009r., nakładającą na M. S. – w związku z utrudnianiem i uniemożliwianiem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności – karę pieniężną w wysokości 1000 zł.
Na wstępie wskazać trzeba, że wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), określa ustawa z dnia [...] sierpnia 2006 o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225).
Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych (pkt.1), utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności (pkt.7) podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej " Monitor Polski".
Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 103 wymierza, w drodze decyzji właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.
Jak wynika z ustaleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] dokonanych w trakcie czynności przeprowadzonych w dniach 31 marca 2009r., 15 kwietnia 2009r. oraz w toku postępowania administracyjnego, skarżący odmówił udostępnienia do kontroli środka transportu oraz miejsca przechowywania jaj konsumpcyjnych, a także wprowadzał do obrotu żywność (jaja) bez wymaganego znakowania. Działanie takie narusza przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia gdyż, środek spożywczy niespełniający wymagań dotyczących bezpieczeństwa żywności nie może być wprowadzony do obrotu na terytorium Polski. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji co do zasadności wymierzenia kary pieniężnej.
Stosownie do art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, karę wymierzono w minimalnej wysokości, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, zawinienie, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność skarżącego na rynku spożywczym.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż organ administracji publicznej wydając decyzję w niniejszej sprawie nie stosował przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z czym nie mógł naruszyć przepisów tej ustawy. Oznacza to bezzasadność podniesionych zarzutów.
Wskazać także należy, że wyrokiem z dnia 20 października 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1130/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2009r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z faktem rozpoczęcia działalności gospodarczej w zakresie obrotu żywnością bez urzędowego zatwierdzenia zakładu.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.