Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji siatki reklamowej wraz z oświetleniem na elewacji budynku przy ul. [...]w [...]na działkach nr ew. [...]z obrębu [...]- stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa".
2. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podał, że w dniu 16 czerwca 2014 r. Inwestor - [...]Sp. z o.o. Sp. k. za pośrednictwem platformy E-PUAP, zgłosiła zamiar instalacji winyli reklamowych na dwóch elewacjach budynku - frontowej (północnej) i szczytowej (wschodniej) wraz z oświetleniem przy ul. [...], na działkach nr ew. [...].
Prezydent [...]decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]wniósł sprzeciw do zgłoszenia.
Odwołanie od decyzji tej wniosła spółka [...]Sp. z o.o.
3. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] stwierdził, że organ II instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest zobowiązany do ustalenia, m.in., czy środek zaskarżenia został wniesiony w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa.
Z ustaleń organu wynika, że zaskarżoną decyzję, zgodnie z wnioskiem [...]Sp. z o.o., wysłano za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres skrzynki epuap /[...]/skrytka. Korespondencja elektroniczna nie została odebrana przez adresata w okresie 14 dni od wysłania pierwszego zawiadomienia. Jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (str. 46 akt sprawy I instancji), pierwsze zawiadomienie wysłano do wnioskodawcy w dniu 10 lipca 2014 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, korespondencję uznać należy za doręczoną z dniem 24 lipca 2014 r. Potwierdza to również Urzędowe Poświadczenie Odbioru (str. 46 akt sprawy 1 instancji), w którym wskazano "termin doręczenia" na dzień 24 lipca 2014 r., stosownie bowiem do art. 46 § 6 kpa "W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia".
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 129 kpa oraz pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji odwołanie służy w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Zatem termin do wniesienia odwołania do Wojewody [...] za pośrednictwem organu I instancji upłynął dnia 7 sierpnia 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. zostało nadane w placówce poczty polskiej w dniu 8 sierpnia 2014 r. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, zdaniem organu, że odwołanie wniesione przez [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2014 r. zostało złożone po ustawowym terminie (z uchybieniem terminu), wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewoda [...]stwierdził również, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa (wyroki NSA z dnia z dnia 8 lutego 2011 r. II OSK 273/10 oraz z dnia 7 stycznia 2010 r. II OSK 9/09). Termin do złożenia odwołania jest terminem zawitym (nieprzekraczalnym). Czynność procesowa dokonana po upływie takiego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty terminu wynika, iż nigdy nie może on być przedłużony. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie (wyrok NSA z dnia 2 października 1996 r. SA/KA 174/95).
Również w wyroku NSA z dnia 15 listopada 1995 r. przyjęto, iż gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r. SA/Łd 2665/95). Ponadto stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r. NSA/Gd/1482/96). Organ wskazał, że w razie nieskorzystania przez strony z odwołania w 14-dniowym terminie decyzja, w myśl art. 16 § 1 kpa, staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją prawidłowo wszystkim stronom. Decyzja ostateczna może być natomiast wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa.
Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji lub złożyła odwołanie od decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W orzecznictwie spotyka się pogląd, zgodnie z którym nie całkiem prawidłowe doręczenie decyzji w formie elektronicznej, wywołuje skutek prawny (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/PO 618/14), a zatem od daty takiego doręczenia winno się liczyć termin na wniesienie środka zaskarżenia.
Organ podkreślił, iż aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje jednolity pogląd, zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane następuje przez samo złożenie przez właściwy organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji, a więc dla zachowania przedmiotowego terminu nie jest wymagane uzewnętrznienie woli organu, wystarczy wydane decyzji. Czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie u operatora pocztowego jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne; potwierdza fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni (por. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2014 r. II OSK 35/13; z dnia 19 lutego 2014 r. II OSK 2182/12; z dnia 19 lutego 2014 r. II OSK 2662/12; z dnia 22 października 2013 r. II OSK 166/13; z dnia 25 lipca 2012 r. II OSK 808/11; z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 1899/10; z dnia 2 listopada 2011 r. II OSK 737/11).
- 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
- II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu
- 5. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]Sp. z o.o. Sp.k.; zarzucając naruszenie przepisów:
- 1) art. 129 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca uchybił 14-dniowemu terminowi na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]w sytuacji gdy decyzja ta nie została doręczona skarżącemu, a skarżący zapoznał się z jej treścią dopiero w dniu 7 sierpnia 2014 r., na skutek wglądu do akt sprawy, a w konsekwencji najwcześniej od tego momentu rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa,
- 2) art. 110 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu faktu, iż w przedmiotowej sprawie skuteczne doręczenie przez organ decyzji administracyjnej miało miejsce w dopiero w dniu 7 sierpnia 2014 r., a w konsekwencji, że to właśnie od tego momentu rozpoczął bieg termin, od którego organ był związany wydaną przez siebie decyzją,
- 3) art. 134 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania przewidzianemu w art. 129 § 2 kpa, a w konsekwencji, że zaistniała podstawa do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania,
- 4) art. 16 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja nr [...]stała się ostateczna na skutek niewniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa, w sytuacji, gdy skarżący skutecznie wniósł odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem przewidzianego terminu ustawowego,
- 5) art. 7 oraz art. 77 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wydaniu rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego oraz niewyczerpujące rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia w sprawie,
- 6) art. 107 § 3 kpa poprzez błędne wskazanie w osnowie decyzji organu II instancji, że stroną postępowania jest spółka "[...]" Sp. z o.o., a nie spółka "[...]" Sp. z o.o. Sp.k. – wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności w nich wskazane, ujawnione w uzasadnieniu, zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
- 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
- III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.
8. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania [...]Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2014 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia [...]Sp. z o.o. Sp. k. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji siatki reklamowej wraz z oświetleniem na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...].
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.
9. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie natomiast z art. 129 § 1 kpa, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, stosownie do art. 129 § 2 kpa.
Słusznie stwierdził Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż organ II instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest zobowiązany do ustalenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną decyzję, stosownie do wniosku [...] Sp. z o.o. Sp.k., wysłano za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres skrzynki epuap /[...]/skrytka.
Zgodnie z art. 46 § 1 kpa, odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3 (§ 3). Stosownie zaś do art. 46 § 4 kpa, w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: (1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; (2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; (3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Stosownie zaś do art. 46 § 5 kpa, w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. Zgodnie zaś z § 6 - w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia.
Z akt sprawy wynika, że korespondencja elektroniczna nie została odebrana przez adresata w okresie 14 dni od wysłania pierwszego zawiadomienia. Z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (str. 46 akt sprawy I instancji) wynika, że pierwsze zawiadomienie wysłano do wnioskodawcy w dniu 10 lipca 2014 r. W związku z powyższym, jak słusznie uznał organ, korespondencję uznać należy za doręczoną z dniem 24 lipca 2014 r. Potwierdza to również Urzędowe Poświadczenie Odbioru (str. 46 akt sprawy 1 instancji), w którym wskazano "termin doręczenia" na dzień 24 lipca 2014 r.
Podkreślić należy, że w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób określony w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni od dnia wysłania na adres elektroniczny adresata automatycznie wygenerowanego zawiadomienia o niewpłynięciu urzędowego poświadczenia odbioru organ przesyła powtórne zawiadomienie z informacją, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego. Jeśli zaś w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia pierwszego zawiadomienia adresat nie potwierdzi odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób określony w § 4 pkt 3, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia – zgodnie z § 6.
Zgodnie z art. 129 kpa, oraz zgodnym z tym przepisem pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, odwołanie służy w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Zatem termin do wniesienia odwołania do Wojewody [...] za pośrednictwem organu I instancji upłynął stronie dnia 7 sierpnia 2014 r. Z akt sprawy wynika zaś, że odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. zostało nadane w placówce poczty polskiej w dniu 8 sierpnia 2014 r. Słusznie zatem uznał Wojewoda [...], że odwołanie wniesione przez [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2014 r. zostało złożone po ustawowym terminie, czyli z uchybieniem terminu, wobec czego odwołanie to nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie budzi również wątpliwości, na co wskazywał organ, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 kpa postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Termin do złożenia odwołania jest terminem zawitym (nieprzekraczalnym), a czynność procesowa dokonana po upływie takiego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny opóźnienia. Jeśli organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować art. 134 kpa, nawet jeśli przekroczenie terminu do wniesienia odwołania jest nieznaczne.
Ponadto stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, bowiem art. 134 kpa stanowi jednoznacznie, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania – nie uzależniając tego stwierdzenia od żadnych dodatkowych okoliczności, m.in. od tego, jak znaczne uchybienie nastąpiło.
10. Ostatecznie stwierdzić więc trzeba, że co do zasady zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Oczywista omyłka może być sprostowana stosownie do art. 113 § 1 kpa.
Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
- 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.