Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [... ] lutego 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na art. 138 § 1 pkt 1 – k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. B. O. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie "kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi prowadzonych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy S. w zakresie: przebudowy peronów przystankowych, zatok autobusowych oraz zabudowy krawężników drogowych na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. W uzasadnieniu wniosku B. O., jako właścicielka nr ew. [...] położonej w miejscowości C. podniosła, że wykonywane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich roboty budowlane wykraczają poza zakres dokonanego przez inwestora zgłoszenia i powinny być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, z tego względu, że realizowane są nowe perony przystankowe i zatoki, podczas gdy zgłoszenie dotyczyło jedynie przebudowy istniejących peronów i zatok oraz wykonano wiaty przystankowe, których zgłoszenie nie obejmowało.
W dniu 24 maja 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził, w obecności przedstawicieli inwestora, kontrolę wykonywanych robót budowlanych związanych z ww. przebudową drogi Ustalił, że roboty te wykonywane są na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia [...] października 2011 r. znak: [...].Na wysokości posesji skarżącej widoczny jest peron przystankowy o nawierzchni z betonowej kostki brukowej w obramowaniu: z krawężnika betonowego 20 x 30 cm oraz obrzeża betonowego 8 x 30 cm. Szerokość peronu - 1,5 m. W miejscu usytuowania peronu widoczna jest zabudowa rowu. Wzdłuż krawężnika ułożony jest ściek z dwóch rzędów kostki betonowej. Podczas kontroli zobowiązano przedstawicieli inwestora do dostarczenia m.in. inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót z wyraźnym zaznaczeniem granicy pasa drogowego DW[...] oraz kilometraża dla zakresu robót.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...] [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek B. O. postępowanie administracyjne w przedmiocie kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi prowadzonych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy S. Po przedłożeniu przez inwestora ww. dokumentu i jego porównaniu z dokumentacją załączoną do zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót, organ pierwszej instancji, po zawiadomieniu Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz B. O. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowych wyjaśnień w sprawie, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, a ich zakres nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie na wysokości działek nr ew. [...] i [...], poza pasem drogowym zostało wykonane utwardzenie terenu pod wiatę przystankową, które nie zostało objęte zgłoszeniem. W tym zakresie, organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], do którego organ wojewódzki przesłał stosowną informację w tej sprawie.
W wyniku rozpoznania odwołania B. O., zapadła opisana na wstępie, decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że,że organ pierwszej instancji wszczął i przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy S. wykonanych na podstawie zgłoszenia inwestora z dnia [...] października 2011 r.,, przy czym wnioskodawczyni – B. O. posiada interes prawny jedynie, co do robót budowlanych związanych z przebudową drogi na wysokości nieruchomości stanowiącej jej własność, tj. działki nr ew. [...] w C. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, słusznie organ pierwszej instancji przyjął, że roboty budowlane w sąsiedztwie działki B. O. zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] października 2011 r., na które organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Z porównania wykonanej przez uprawnionego geodetę J. S. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budowy peronów, zatok, krawężników w drodze wojewódzkiej nr [...] km odc. 170 0+500 - odc. 190 0+375 z dokumentacją stanowiącą załącznik do zgłoszenia wynika, że w km 0+780 wykonano (zgodnie ze zgłoszeniem) peron z kostki brukowej wraz z krawężnikami betonowymi, który zrealizowano w całości w pasie drogowym, a nie poza pasem drogowym, tj. na terenie działki nr ew. [...] w C., stanowiącej własność skarżącej.
W ocenie organu odwoławczego, skoro roboty budowlane polegające na przebudowie drogi zostały wykonane w granicach pasa drogowego, to nadal takie roboty stanowią przebudowę drogi, a nie budowę obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19,poz. 115 z późn. zm.) pod pojęciem przebudowy drogi rozumie się wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a przede wszystkim w wyniku przeprowadzonych oględzin, uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie, albowiem przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/04).
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, co do wykonania spornej inwestycji z naruszeniem granic pasa drogowego. Nie podzielił też poglądu skarżącej, że w sytuacji, gdy organ stwierdził, iż przed wydaniem decyzji określone obiekty wchodzące w skład przedmiotowej drogi, a wykraczające poza pas drogowy, zostały rozebrane, tj. doprowadzone do stanu zgodnego z przyjętym zgłoszeniem; winien on zastosować procedurę z art. 49-52 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przed upływem siedmiodniowego terminu, w którym strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków i żądań, organ odwoławczy wyjaśnił, że podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych w art. 10 k.p.a. strona musi nie tylko wskazać, że takie naruszenie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, co z kolei miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W kontekście powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo skarżącej z dnia 19 grudnia 2012 r., złożone po otrzymaniu przez stronę zawiadomienia organu pierwszej instancji z dnia 7 grudnia 2012 r. (informujące o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o uprawnieniach stron postępowania wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.), nie zawiera żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które miałyby wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ale stanowi powtórzenie argumentacji podnoszonej w dotychczas składanych podaniach.
Przede wszystkim, w ocenie organu odwoławczego, nie mogła mieć znaczenia dla sprawy argumentacja skarżącej odnosząca się do sposobu wykonania inwestycji w części w stosunku do której B. O. nie może wywieść własnego interesu prawnego.
Reasumując, organ odwoławczy uznał, że należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a z uwagi na ekonomikę procesową nie było potrzeby uchylenia rozstrzygnięcia w części, w której B. O. nie posiada przymiotu strony postępowania, gdyż w tej części postępowanie również winno być umorzone.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. O., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały w całości wykonane w dotychczasowym pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] podczas, gdy ich część została zrealizowana i nadal znajduje się na działce stanowiącej własność skarżącej, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie tj.: naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, iż działanie organu pierwszej instancji, polegające na wydaniu decyzji przed w ostatnim dniu terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z materiałem postępowania oraz złożenia wniosków, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu złożonego przez skarżącą w wyznaczonym terminie pisma, nie naruszyło prawa skarżącej do wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów i żądań, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w całości i nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a na skutek tego, niewyczerpujące uzasadnienie sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę powziętego rozstrzygnięcia; naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie własnych ustaleń faktycznych w sprawie i oparcie się w całości na materiałach zgromadzonych w aktach sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji, pomimo istotnych braków w tym materiale; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 140 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą oraz nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w postępowaniu przed organami pierwszej i drugiej instancji oraz nieuzasadnienie braku tego uwzględnienia oraz powodów dania wiary wyłącznie dowodom przedłożonym przez inwestora robót.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie została zawiadomiona i nie brała udziału w przeprowadzonych oględzinach, które miały miejsce w dniu 24 maja 2012 r Ponadto skarżąca składała wnioski dowodowe, m.in. o przeprowadzenie inwentaryzacji terenu podczas wizji z udziałem biegłego geodety, co w jej ocenie, w sposób obiektywny wykazałoby faktyczne umiejscowienie obiektów urządzeń drogowych poza pasem drogowym, jednak wnioskowane dowody nie zostały przeprowadzone. Organy oparły się bezkrytycznie na dokumentacji inwestora, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych. W ocenie skarżącej organ odwoławczy jedynie pobieżnie odniósł się do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu, a do części zarzutów w ogóle się nie odniósł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisów prawa, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy.
I tak, organ pierwszej instancji, przed wszczęciem postępowania, dniu 24 maja 2012 r. na terenie robót budowlanych związanych z przebudową drogi, z udziałem wyłącznie przedstawicieli inwestora przeprowadził czynności dowodowe, oględziny inwestycji na kwestionowanym odcinku, w sąsiedztwie działki wnioskodawczyni [...].Tym samym doszło do naruszenia przepisu art.79 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a., który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie zaś z zasadą cznnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji zapewni warunki realizacji przez stronę jej uprawnień do podejmowania czynności procesowych, np. jeśli zawiadomi ją o oględzinach.
Organy obu instancji uchybiły również zasadom wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.
Skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące pasa drogowego i oraz naruszenie jej prawa własności przy jednoczesnym naruszeniu przepisów prawa budowlanego. Przedstawiła dowody w postaci dokumentacji fotograficznej oraz porównanie mapy ewidencyjne z sytuacyjną, z których miałoby wynikać, że rzeczywisty przebieg granicy należącej do nieruchomości skarżącej i wybudowane na jej terenie elementy peronu przystankowego, rowu odwadniającego oraz studzienki kanalizacyjnej. Skarżąca złożyła także mapę wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami ew. nr [...] oraz [...] sporządzoną przez uprawnionego geodetę, wskazując, że z przedmiotowej mapy oraz protokołu przeprowadzenia czynności geodezyjnych wynika, że roboty budowlane prowadzone są poza pasem drogowym, a na nieruchomości należącej do skarżącej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca wniosła o zwrócenie się do inwestora o przedłożenie dokumentacji potwierdzających przebieg wykonanych m.in. na działce należącej do skarżącej robót budowlanych, w tym polegających na budowie peronu przystankowego oraz wszelkich instalacji wykonanych przy okazji przebudowy drogi nr [...], jak również dokumentacji będącej podstawą wykonywania tych robót oraz o zwrócenie się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] o przedłożenie protokołu wyznaczenia punktów granicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r.
W toku postępowania nie przeprowadzono wnioskowanych dowodów, oparto się jedynie na dokumentacji w postaci inwentaryzacji powykonawczej przedstawionej przez inwestora, przy czym, co szczególnie istotne, nie wyjaśniono motywów tak podjętych działań.
W tych warunkach skutecznie można postawić zarzut, braku przeprowadzenia wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, Trafnie skarżąca opodnosi, że nie podjęto czynności mających na celu wyjaśnienie wątpliwości i zarzutów podnoszonych przez skarżącą, a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, dlaczego dowody przez nią zgłoszone nie zostały przeprowadzone.
Ponadto należy wskazać, że organ odwoławczy uchybił zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).
Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie, albowiem nie poczynił ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a oparł się jedynie na okolicznościach faktycznych wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, oraz fragmentarycznie odniósł się do zarzutów wymienionych w odwołaniu. Organ naruszył art. 15 k.p.a. nie rozpoznając ponownie sprawy także w kontekście wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą, opierając się, w ślad za organem pierwszej instancji, jedynie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajął w ogóle stanowiska w przedmiocie wniosków dowodowych w zakresie objęcia inwestycją działki skarżącej wskutek wykroczenia poza granice pasa drogowego.
Stwierdzone przez Sąd uchybienia w pełni uzasadniają rozstrzygniecie jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze potrzebę poszanowania omówionej powyżej procedury administracyjnej. Ponadto, zakres przedmiotowy sprawy, organ powiąże z interesem prawnym skarżącej.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać i orzekł, jak w sentencji, w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).