Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 897/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej jako "Zarząd Dzielnicy") z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W., w Dzielnicy [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. W. (dalej jako "skarżąca" lub "inwestor") w dniu 28 lutego 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących parterowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w Dzielnicy [...]. Działka nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że przeprowadzona analiza wykazała brak możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Przedmiotowa działka sąsiaduje ponadto z terenem przeznaczonym pod Trasę Mostu [...], co jest zgodne z polityką miasta zapisaną w Studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] czerwca 2006 r. Lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej zakłóciłoby zatem ład przestrzenny tego rejonu i byłoby niekorzystne dla istnienia funkcji mieszkaniowej pod kątem uciążliwości.

Kolegium decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], na skutek odwołania skarżącej, uchyliło decyzję z [...] listopada 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że charakterystyka urbanistyczna obszaru w zakresie funkcji odpowiada zakresowi planowanej inwestycji (funkcja mieszkaniowa – zabudowa jednorodzinna), co oznacza, że inwestycja ta nie koliduje z funkcją obszaru, na którym znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi. W konsekwencji Kolegium nie podzieliło stanowiska Zarządu Dzielnicy, co do braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak organ pierwszej instancji określił dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, tj. w odległości 40 m od linii rozgraniczającej Trasy Mostu [...] oraz w odległości 5 m od ul. S., choć powinien wyznaczyć wyłącznie jedną linię zabudowy względem ul. S. W tej sytuacji Kolegium uznało za niezbędne uzupełnienie analizy obszaru w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, jak również wskazało na konieczność dokonania uzgodnień projektu decyzji, wymaganych na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że zgodnie z wytycznymi Kolegium dokonał uzgodnień wymaganych na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9) - Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy [...] pismem z 18 czerwca 2019 r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 7 września 2017 r., którym uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy na warunkach wymienionych w tym piśmie oraz z Marszałkiem Województwa [...], który postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie realizacji zadań samorządu województwa, wskazując, że projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ponadlokalnym zadaniem celu publicznego – budową Trasy Mostu [...] (art. 53 ust. 4 pkt 10a).

Ponadto, zgodnie ze wskazaniami Kolegium przeprowadzono ponowną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, jak również wytyczono jedną linię zabudowy. Do analizy przyjęto działki leżące w wyznaczonym obszarze, którą są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Analiza ta wykazała, że istnieje możliwość ustalenia parametrów urbanistycznych. Niemniej jednak Zarząd Dzielnicy uznał, że brak jest możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - projekt decyzji nie został pozytywnie uzgodniony z Marszałkiem Województwa [...], bowiem inwestycja koliduje z projektowaną Trasą Mostu [...], jako inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym.

Kolegium decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], na skutek odwołania skarżącej, uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w przypadku uzyskania negatywnych uzgodnień dokonanych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca dopuścił możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o ile w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie tych warunków nie uchwalono planu miejscowego lub nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dacie orzekania przez Zarząd Dzielnicy nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy doszło do wydania decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że inwestycja ta nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.". Inwestycja odbiega bowiem od istniejącej sąsiedniej zabudowy, zaś ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. W przypadku zezwolenia na realizację planowanej inwestycji zasada ta nie zostanie spełniona z uwagi na wprowadzenie kolejnego rodzaju zabudowy w otoczeniu terenów niezagospodarowanych o charakterze rolniczym, zabudowy przemysłowej oraz zabudowy zagrodowej. Analiza obszaru wykazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zagospodarowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto projekt decyzji nie został pozytywnie uzgodniony z zarządcą drogi oraz Marszałkiem Województwa [...], zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p.

Kolegium decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Kolegium zauważyło, że w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy sporządzono mapę w skali 1:2000, na której wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez Zarząd Dzielnicy - Dz.U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, przy czym przy wyznaczaniu jako front działki przyjęto dłuższy bok działki AED. Z analizy ww. załącznika mapowego wynika, że wyznaczony obszar obejmuje działki ewidencyjne, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa - jednorodzinna, usługowa (warsztaty samochodowe, usługi wodno-kanalizacyjne, składy i magazyny), zaś teren inwestycji usytuowany jest w centralnej części obszaru.

W ocenie Kolegium, tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa może stanowić podstawę do ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Jak wynika z analizy, wzdłuż ul. S., po jej północnej stronie, zabudowa występuje na jednej działce, tj. dz. nr [...] i jest to zabudowa zagrodowa. Podobny stan rzeczy występuje po południowej stronie ul. S. na dz. nr [...] i nr [...]. Po południowej stronie ul. S. występuje także zabudowa przemysłowa - na dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Tereny znajdujące się wzdłuż ul. S. są zatem terenami niezagospodarowanymi (użytki rolnicze), wykorzystywanymi do produkcji rolniczej (zabudowa zagrodowa) bądź pod zabudowę przemysłową. W obszarze funkcjonuje także zabudowa mieszkaniowa, jednak nie jest ona położona wzdłuż ul. S. W ocenie Kolegium, nie ulega więc wątpliwości, że charakterystyka urbanistyczna tej części obszaru, na którym położony jest teren inwestycji, w zakresie cech zabudowy nie odpowiada zakresowi planowanej inwestycji, zaś jej realizacja wpłynęłaby na zmianę sposobu i charakterystyki istniejącej zabudowy, albowiem są to tereny o zabudowie zagrodowej i przemysłowej.

Tym samym realizacja planowanej inwestycji, tj. zabudowy mieszkaniowej, naruszałaby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także, na podstawie parametrów zabudowy działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że realizacja zabudowy o funkcji mieszkaniowej w formie osiedla zabudowy jednorodzinnej koliduje z istniejącym zagospodarowaniem. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej zlokalizowana jest wprawdzie w rejonie ul. W. i ul. M., to jednak jest ona oddzielona od działki inwestycyjnej pasem terenu, gdzie realizowana jest zabudowa przemysłowo-usługowa.

Tym samym, wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków jednorodzinnych wolnostojących. Kolegium nie podzieliło natomiast argumentu, że w sprawie nie został spełniony także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na to, że projekt decyzji nie został pozytywnie uzgodniony z zarządcą drogi oraz Marszałkiem Województwa [...]. Kolegium wskazało, że skoro dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to z uwagi na treść art. 53 ust. 5a u.p.z.p., okoliczność wydania przez Marszałka Województwa [...] postanowienia o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji (postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.) nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy, a zatem ten argument organu pierwszej instancji należy uznać za chybiony.

Odnosząc się natomiast do podniesionej przez Zarząd Dzielnicy kwestii odmowy uzgodnienia inwestycji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., Kolegium zauważyło, że przedmiotowa inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienia. Uzgodnienia te zostały dokonane na podstawie pisma z 7 września 2017 r. (k-49) i stanowisko to podtrzymano w piśmie z 18 czerwca 2019 r. (k-217). W tej sytuacji nie można mówić o negatywnym uzgodnieniu decyzji z zarządcą drogi.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając organom naruszenie:

1. 1. art. 59 w zw. z art. 61 u.p.z.p., poprzez jego rażąco błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja nie spełnia łącznie przesłanek wskazanych w przepisie, tj. jakoby: "charakterystyka urbanistyczna tej części obszaru, na którym położony jest teren inwestycji, w zakresie cech zabudowy nie odpowiada zakresowi planowanej inwestycji, zaś jej realizacja wpłynęłaby ma zmianę sposobu i charakterystyki istniejącej zabudowy, albowiem są to tereny o zabudowie zagrodowej i przemysłowej", podczas gdy dywagacje o zabudowie siedliskowo-rolniczej na tym terenie nie mają potwierdzenia w rzeczywistości (funkcja rolnicza dawno zaniknęła na tym terenie, a dominuje zabudowa jednorodzinna z elementami usługowymi),
2. 2. art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie dokonania rzeczowej i klarownej oceny wyników i niedokonanie rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w stanie aktualnym i prowadzenie postępowania w sposób pozorowany;
3. 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym ustaleniu przez organ, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania) nie zostanie spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, tj. w odniesieniu do przesłanki kontynuacji funkcji, w sytuacji, gdy na dwóch kolejnych działkach znajdujących się w sąsiedztwie również znajduje się zabudowa jednorodzinna, jak również wiele domów jednorodzinnych i drobna przemysłowa, zaś w nieco dalszym sąsiedztwie rozwija się także zabudowa jednorodzinna;
4. 4. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia ponownej prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji - w szczególności w odniesieniu do okoliczności faktycznej i rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości;
5. 5. art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, polegające na tym, że organ nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, potwierdzając jedynie ustalenia organu pierwszej instancji;
6. 6. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie rzeczywistych, obiektywnych ustaleń stanu sprawy oraz zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, brak obiektywizmu, wyrażające się w naruszaniu praw skarżącej i długotrwałym prowadzeniu postępowania przez Kolegium;
7. 7. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie odwołania w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wnikliwej oceny zarzutów odwołania, w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja nie odróżnia się znacząco od podobnych inwestycji na działkach sąsiednich, co organowi znane jest notoryjnie;
8. 8. art. 132 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zachowania i dopełnienia procedury reasumpcji oraz ustosunkowania się do odwołania;
9. 9. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego uzasadniającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, nie wywiązanie się przez organ z obowiązku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, uzyskania informacji oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłoszenie żądań w przedmiotowej sprawy;
10. 10. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;
11. 11. art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu zebranego materiału dowodowego, skutkującego wydaniem błędnej merytorycznie decyzji.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] kwietnia 2021 r. odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W., w Dzielnicy [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta w przypadku nowej zabudowy ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;

1. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
2. 3) szerokości elewacji frontowej;
3. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
4. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Powyższe parametry ustala się zaś w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, który zgodnie z § 3 rozporządzenia (w brzmieniu z daty sporządzenia analizy urbanistycznej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości) wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie przyjmuje się, że obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 243/19, https://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie organ ustalił, że front działki inwestycyjnej (oznaczony literami A-E-D), tj. miejsce, z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, znajduje się od strony ul. S. (drogi), a jego szerokość wynosi 180 m. W konsekwencji, przyjęto obszar wokół przedmiotowej działki stanowiący trzykrotność tego parametru. Obszar analizowany przedstawiono graficznie na mapie za pomocą okręgu, w którego centrum znajduje się działka skarżącej. Zdaniem Sądu, obszar ten wyznaczono w sposób prawidłowy. Nie kwestionuje go również skarżąca.

Tak wyznaczony obszar analizowany stanowi wystarczające sąsiedztwo urbanistyczne i wzorzec dla wnioskowanej zabudowy. Zdaniem organów obu instancji, analiza ww. obszaru wykazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zagospodarowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazały bowiem, że wzdłuż ul. S., po jej północnej stronie, zabudowa występuje na jednej działce, tj. dz. nr [...] i jest to zabudowa zagrodowa. Podobny stan rzeczy występuje po południowej stronie ul. S. na dz. nr [...] i nr [...]. Po południowej stronie ul. S. występuje także zabudowa przemysłowa - na dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Tereny znajdujące się wzdłuż ul. S. są zatem terenami niezagospodarowanymi (użytki rolnicze), wykorzystywanymi do produkcji rolniczej (zabudowa zagrodowa) bądź pod zabudowę przemysłową.

Organy dostrzegły, że w obszarze funkcjonuje także zabudowa mieszkaniowa, jednak nie jest ona położona wzdłuż ul. S. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej zlokalizowana jest bowiem w rejonie ul. W. i ul. M., jednak oddzielona jest od działki inwestycyjnej pasem terenu, gdzie realizowana jest zabudowa przemysłowo-usługowa. Powyższe doprowadziło organy do uznania, że charakterystyka urbanistyczna tej części obszaru, na którym położony jest teren inwestycji, w zakresie cech zabudowy nie odpowiada zakresowi planowanej inwestycji, zaś jej realizacja wpłynęłaby na zmianę sposobu i charakterystyki istniejącej zabudowy, albowiem są to tereny o zabudowie zagrodowej i przemysłowej.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Pojęcia działki sąsiedniej nie można bowiem ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Należy je odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Co więcej, jeżeli wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1621/19, https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony do analizy terenu przyjęły jedynie działki położone przy ul. S. (przy czym nawet te potraktowały wybiórczo), które to wskazywały na zagrodowy i przemysłowy (usługowy) charakter nieruchomości sąsiednich. Organy całkowicie pominęły jednak, że w skład obszaru analizowanego weszły również inne działki położone przy ul. S., zabudowane zabudową jednorodzinną, jak chociażby dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Działki te nie zostały przy tym ani wymienione w wynikach analizy urbanistycznej i decyzjach organów obu instancji, ani też nie wskazano podstaw ich nieuwzględnienia. Bezpodstawnym było również pominięcie przez organy, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej zlokalizowanej w rejonie ul. W. i ul. M. (kilkadziesiąt działek).

Skoro zatem na danym terenie (w granicach obszaru analizowanego) występuje zabudowa jednorodzinna, a takiej zabudowy dotyczy wniosek skarżącej, to możliwym było dokonanie analizy charakteryzujących ją parametrów, cech i wskaźniki kształtowania zabudowy, które mogły stanowić punkt odniesienia dla przedmiotowej inwestycji. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby z przyjętego obszaru analizowanego wyłączyć pewne nieruchomości z zupełnie nieokreślonych przyczyn. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 513/13; LEX nr 2135455). Podobnie parametry nowej zabudowy ustala się z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy też tylko tych, których funkcja jest podobna do funkcji obiektu projektowanego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 515/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 257/19; https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze za zasadne należy uznać argumenty skargi wskazujące, że obszar wyznaczony do analizy został wybiórczo i arbitralnie przez organy przeanalizowany i nie wszystkie działki zabudowane w niej uwzględnione. Takie podejście do zbioru przyjętych do badania danych wzbudza poważne wątpliwości co do wiarygodności wyników analizy zagospodarowania obszaru, co jest szczególnie istotne biorąc pod uwagę, że stanowią one podstawę faktyczną wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wnioski i ustalenia wynikające z dokonanej analizy, na których oparto kontrolowane decyzje, zawierają istotne uchybienia. Powyższe skutkowało uznaniem, że w sprawie naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak też wskazane w skardze przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, konieczne jest ponowne zbadanie analizowanego obszaru, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, gdyż dopiero decyzja oparta na takiej analizie będzie spełniała warunki, wynikające z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a która następnie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wyniki ww. analizy powinny uwzględniać wszystkie budynki znajdujące się na analizowanym obszarze, w tym budynki posadowione na działkach znajdujących się w końcowej części ul. S., jak i te położone przy ul. W. i ul. M. Brak jest bowiem podstaw do nieuwzględnienia tych nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie, mając na uwadze działki z zabudową jednorodzinną, organy ustalą wymagania dotyczące nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do tych wszystkich działek.

Na marginesie zauważyć należy, że na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt sprawy kopię decyzji Kolegium z [...] października 2021 r. nr [...], którą organ uchylił decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla dz. nr [...] (bezpośrednio sąsiadującą z działką, której dotyczy niniejsza sprawa) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wnioskowana zabudowa (polegająca na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących), spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w analizowanym obszarze występuje zabudowa jednorodzinna. Fakt, że w sąsiedztwie występuje też zabudowa zagrodowa i przemysłowa, nie eliminuje możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budownictwa jednorodzinnego.

Powyższe działanie organu polegające na wydawaniu odmiennych rozstrzygnięć w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich (w sytuacji dokonywania analizy zagospodarowania podobnego obszaru), narusza zasadę wynikającą z art. 8 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Na koniec zauważyć należy, że Sąd podzielił stanowisko Kolegium w kwestii nieprawidłowego zastosowania przez Zarząd Dzielnicy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skoro bowiem dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to z uwagi na treść art. 53 ust. 5a u.p.z.p., okoliczność wydania przez Marszałka Województwa [...] postanowienia o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji (postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.) nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy, a zatem ten argument organu pierwszej instancji był chybiony. Chybiony jest również zarzut organu pierwszej instancji odnoszący się do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika bowiem, że zarządca drogi uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w piśmie z 7 września 2017 r. (k-49) i stanowisko to podtrzymał w piśmie z 18 czerwca 2019 r. (k-217). W tej sytuacji nie można mówić o negatywnym uzgodnieniu decyzji z zarządcą drogi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), na które to koszty składa się wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.