Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]w [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...], na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nakazał T. i D. R. wykonanie następujących czynności:
- 1. opracowanie inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowlanych;
- 2. opracowanie ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przez rzeczoznawcę z listy Wojewody [...];
- 3. przedłożenie decyzji wyłączającej przedmiotowy teren spod produkcji rolnej;
- 4. opracowanie i przedłożenie docelowego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami
W uzasadnieniu m.in. wskazano na konieczność potraktowania samowolnie prowadzonych robót budowlanych, jako kontynuacji procesu budowlanego, który nie został jeszcze zakończony a działania inwestorów winny być, w ocenie organu I instancji, uznane za przebudowę i rozbudowę, pozostającego w trakcie procesu budowlanego obiektu budowlanego istniejącego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...].
Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że od dnia [...] lutego 2001 r. toczy się postępowanie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego omawianą inwestycją, przy czym zmiany planu zmierzają do umożliwienia realizacji na tym terenie obiektów produkcyjnych.
W toku dalszego postępowania w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była dwukrotnie uchylana decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - decyzją z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], a następnie, po stwierdzeniu nieważności tej decyzji, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r i decyzją z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...].
W pierwszym przypadku organ stopnia wojewódzkiego, uchylając decyzję organu I instancji skierował sprawę do ponownego rozpoznania (co stało się przyczyną stwierdzenia jej nieważności ze względów proceduralnych), natomiast w drugim, tj. w pozostającej w związku z przedmiotem niniejszego postępowania decyzji z dnia [...] maja 2003 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W obu przypadkach uchylenie w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało uzasadnione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brakiem podstaw do zastosowania w sprawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż w ocenie organu odwoławczego sprawa powinna być, jako samowola budowlana, rozstrzygnięta na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Na poparcie swej argumentacji organ odwoławczy przedstawił m.in. historię dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie, szczegółowy zakres i opis przeprowadzonych dotychczas robót budowlanych, a także powołał się na obowiązujące regulacje prawne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z protokołu z wizji organu odwoławczego z dnia [...].04.2002 r. ustalono na działce należącej do T. i D. R. w miejscowości [...] rozpoczęcie robót budowlanych przy następujących obiektach:
magazyn wyrobów gotowych - murowany z dachem w konstrukcji stalowej, wykonane są ściany i konstrukcja dachu bez pokrycia oraz podłoża pod posadzki. Wymiary budynku około 24 x 53,5 m, istniejący budynek byłej dziewiarni częściowo wyburzony, pozostała część budynku z rozpoczętymi robotami adaptacyjnymi polegającymi na obudowie budynku, na powierzchni 88 x 53 m z wyłączeniem budynku ujętego w poz. 2 rozpoczęto roboty fundamentowe związane z budową obiektów magazynu hali produkcyjnej i magazynu produktów gotowych. Na części powierzchni wykonano podłoża pod posadzki, od strony drogi powiatowej [...] - [...] wykonano zjazd i wyjazd na teren posesji wraz z drogą wewnętrzną szer. 4m i plac postojowy...
- 5. teren ogrodzony jest ogrodzeniem z płyt prefabrykowanych pełnych...
Na powyższe roboty inwestor nie posiada stosownych pozwoleń na budowę.
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości do projektu przebudowy, nadbudowy, i rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego z zapleczem magazynowym i socjalnym do produkcji rur, kanałów melioracyjnych, wentylacji i różnych elementów z tworzyw sztucznych wynika, że oznaczone wyżej w pkt 1 i w pkt 3 "obiekty" stanowią fragmenty jednej nowej hali magazynowej będące na różnym etapie zawansowania robót, której niewielką część ma stanowić odpowiednio dostosowany istniejący, częściowo rozebrany budynek produkcyjny.
Wojewódzki Inspektor stwierdza w uzasadnieniu, że budowa nowego obiektu jakim jest hala magazynowa bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega bezwzględnie dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego -ustawy z dnia 07.07.1994 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem bezpodstawnie organ I instancji uznał, że roboty budowlane "przy istniejącym budynku produkcyjnym" są w całości robotami innymi niż budowa nowego obiektu, dla których ma zastosowanie tryb legalizacyjny postępowania regulowany art. 50 art. 51 Prawa budowlanego.
Po przeprowadzeniu na wniosek T. i D. R. postępowania nadzorczego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem wydania ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]-01-2004r. stwierdził nieważność tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje rozpoczęcie w sposób całkowicie samowolny, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót realizacji nowego obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego na terenie objętej pracami budowlanymi działki istniały elementy obiektów budowlanych o przeznaczeniu produkcyjnym, w różnym stopniu zaawansowania robót. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, w oparciu o które, istniejące na omawianej działce gruntu obiekty produkcyjne (względnie ich elementy) zostały dopuszczone do użytkowania. W tej sytuacji, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorzy, T. i D. R., mogli przyjąć, że proces inwestycyjny na należącej do nich działce gruntu nie został zakończony i mogli oni podjąć jego kontynuację w formie dalszej rozbudowy dotychczas zrealizowanych elementów omawianych obiektów budowlanych.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekające w sprawie organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń w zakresie prac budowlanych dotyczących wcześniej zrealizowanych elementów obiektów budowlanych, ograniczając się do oceny aktualnie realizowanego procesu rozbudowy a wyłączenie właściwości przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego do rozpoznania sprawy niniejszej należy zatem uznać co najmniej za przedwczesne.
Tym samym,zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy wyłączając możliwość stosowania tych regulacji i umarzając postępowanie organu I instancji w tym zakresie w rażący sposób naruszył ten przepis.
GINB wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się wydane na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienie PINB dla Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., Nr [...], znak: [...], wstrzymujące wykonywanie robót. Do tego aktu prawnego organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował, gdy tymczasem w oparciu o ten akt prawny inwestorzy mogli spodziewać się dalszych działań organów prowadzących do umożliwienia wznowienia robót.
W przedstawionych okolicznościach sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznł decyzję z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...], w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. i D. R. wykonanie szeregu wyżej czynności, za w pełni odpowiadającą przepisom prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku K. C. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]-04-2004 Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]-01-2004r.
Skargę na powyższą decyzję złożył K. C., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji.
Strona skarżąca ponownie podnosi, że prace budowlane zmieniające kubaturę i przeznaczenie obiektu mają znamiona samowoli budowlanej realizowanej na gruncie rolnym niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 156 § 1 pkt.2 kpa.
Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy badane rozstrzygniecie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art.. 156 § 1 Kpa.
Sąd podziela również stanowisko organu, że "rażące naruszenie prawa" nie upatruje się w błędach jego interpretacji lecz w przekroczeniach jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki nie dają się pogodzić z panującym w państwie porządkiem prawnym. Chodzi zatem o wady, których nie można usunąć bez unicestwienia obarczonej nimi decyzji administracyjnej.
Sąd nie podziela jednak stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w [...]i z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...] w której organ nakazał T. i D. R. opracowanie inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowlanych, opracowanie ekspertyzy technicznej, przedłożenie decyzji wyłączającej przedmiotowy teren spod produkcji rolnej i opracowanie i przedłożenie docelowego projektu budowlanego odpowiada przepisom prawa, natomiast decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego która uchyla w/w decyzję jest obarczona rażącymi wadami.
Zdaniem Sądu to decyzją PINB wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 51ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane/ Dz.U. z 2000r.Nr l06, poz.1126/.
Gdyby bowiem nawet przyjąć, że w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego to organ budowlany powinien w związku z wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót na podstawie art.50 prawa budowlanego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Termin, liczony od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to dla organu nadzoru budowlanego czas na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót.
Tymczasem organ nadzoru budowlanego nadał przepisowi art.51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego charakter przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Z treści decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany, będzie mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Organ nie zauważa jednak przy tym, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można i powinno się nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych.
Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi /właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. (wyroku z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99 oraz z dnia 9 maja 2002r. SA/Bk 1897/01).
Przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Stosownie do treści art. 51 ust. 1a ustawy "Prawo budowlane" po wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Gdyby więc przyjąć,że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić a w omawianej sprawie doprowadziło do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej mogłoby być ocenione jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.
Wskazane wyżej wady decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. stanowią wystarczającą przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego co już pierwszą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] mogło mieć miejsce.
Analizując inne okoliczności sprawy Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak w aktach dokumentów, w oparciu o które istniejące na omawianej działce gruntu obiekty produkcyjne (względnie ich elementy) zostały dopuszczone do użytkowania dawał podstawę inwestorom do przyjęcia założenia że są kontynuatorami procesu inwestycyjnego rozpoczętego przez poprzedniego właściciela w roku 1990. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił ustaleń w zakresie prac budowlanych dotyczących wcześniej zrealizowanych elementów obiektów budowlanych lecz zebrany w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje,że w sprawie mamy do czynienia nie z kontynuacją dawno zakończonej przebudowy kurnika na budynek produkcyjny lecz nową inwestycją.
Potwierdzają to ustalenia zarówno Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (protokoły z wizji dnia [...].01.2002 r. i z dnia [...].04.2002 r.).
Inwestor poza przebudową istniejącego budynku byłej dziewiarni realizuje bez pozwoleń na budowę szereg innych obiektów budowlanych co niewątpliwie ma znamiona samowoli budowlanej.
Powyższe oznacza więc, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie, nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.