Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał B. i T. Ł. w terminie do dnia [...] grudnia 2007r. likwidację otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalno – usługowego zlokalizowanego na działce Nr [...] położonej przy ul. [...] w P. usytuowanej od strony granicy z działką sąsiednią Nr [...].
W uzasadnieniu organ podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] października 2006r. stwierdzono obecność otworu okiennego o wymiarach 1m x 0,6m w ścianie szczytowej (na poddaszu) użytkowanego budynku mieszkalno – usługowego usytuowanej w odległości 0,5m od granicy działki sąsiedniej Nr [...] stanowiącej własność E. i R. Ż. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ustalił, że datą powstania otworu okiennego jest data budowy budynku, tj. lata 1947 – 1948, zaś obecni właściciele nabyli tę nieruchomość w 1994r. Istnienie otworu okiennego już w 1994r. potwierdzają także zeznania świadka i fotografie znajdujące się w aktach sprawy, przy czym zachodzą wątpliwości czy przedmiotowy otwór był powiększany przez obecnych właścicieli.
Organ wyjaśnił, że poprzedni właściciele budynku już nie żyją i nie przekazali dokumentacji budowy oraz dokumentacji przekazania obiektu do użytkowania, zatem B. i T. Ł. nie są w stanie określić kiedy powyższe czynności były wykonane. Nadto organ nadzoru budowlanego stwierdza, że z uwagi na odległy okres od wybudowania obiektu nie jest możliwe uzyskanie takich informacji w organie architektoniczno – budowlanym w celu stwierdzenia czy istnienie otworu w odległości 0,5m od granicy działki sąsiedniej było zaakceptowane przez ten organ.
Stwierdził, że większość dowodów dotyczy tego, iż otwór istniał już w 1994 roku prawdopodobnie od lat 1947-1948 lecz po 1 stycznia 1995r. został powiększony.
Z tą datą weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Rozważając ten fakt, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa wyrażoną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 31 października 1996r. sygn. akt: SA/Kr 2859/95 przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r. należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974r., przy którym po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994r. żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono.
Zatem według organu, jeżeli przyjąć, że otwór okienny istniał od 1948r. lecz został samowolnie powiększony w 1995r. to należy sprawę rozpoznać w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i obowiązujące w 1995 roku rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia stanowiły (obecnie nie obowiązujące), że w ścianie budynku usytuowanej w odległości bliższej niż 4,00 m od granicy działki nie mogą istnieć żadne otwory.
Jeżeli przyjąć, że otwór istniał od lat 1947-1948 i nie był powiększany to należy zdaniem organu zbadać czy przepisy obowiązujące w tych latach dopuszczały istnienie otworów w ścianie w odległości 0,50 m od granicy działki sąsiedniej. W latach tych obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Art. 277 i 278 tego prawa określają, że otwory nie mogły istnieć w ścianie budynku zlokalizowanej bliżej niż 4,00 m. Lecz do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie istniejącego od ok. 1948r. okna w ścianie zlokalizowanej w odległości 0,50 m również będzie miał zastosowanie art. 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, gdyż nie ma podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w oparciu o Prawo budowlane z 1974r., a tym bardziej z 1928r.
Z braku możliwości zebrania niezbitych dowodów organ postanowił przychylić się do powyższych rozważań i zastosować w sprawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i T. Ł. wnosząc o jej uchylenie.
Odwołujący się zarzucili organowi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach a nie na ustalonym stanie faktycznym. W ocenie odwołujących brak w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego wskazania jakie fakty zostały udowodnione, a jakie nie zostały udowodnione i jaki stan faktyczny był podstawą wydania decyzji - co w oczywisty sposób narusza art. 7, 80 i 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 51 Prawa budowlanego z 1994r.
Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tej części ustalił termin – 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. uznając, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny w sprawie.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B. i T. Ł. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy w aspekcie przebiegu granic nieruchomości Nr [...] i [...]. Skarżący twierdzą, że w latach czterdziestych XX wieku, kiedy to wybudowany został budynek mieszkalny wraz z przedmiotowym otworem okiennym sąsiednie działki Nr ew. [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość należącą do tego samego właściciela, który wybudował przedmiotowy budynek wraz z otworem okiennym. W aktach administracyjnych brak jest również informacji kiedy doszło do wyodrębnienia geodezyjnego sąsiedniej działki Nr ew. [...].
W odpowiedziach na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosił o oddalenie skargi podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi.
Art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ prowadzić powinno nie tylko do wyjaśnienia wszelkich zarzutów podnoszonych przez strony, ale i czynienia przez organ własnych ustaleń oraz dociekania, czy poza argumentacją stron, nie występują inne okoliczności objęte przedmiotem prowadzonej sprawy. Ponadto art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. Lex Polonica Nr 1543146).
Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt: I SA 1768/99).
Niesporne jest, że przedmiotowy otwór okienny znajduje się 0,5m od granicy działki sąsiedniej, tj. działki Nr [...] stanowiącej własność E. i R. Ż. (fakt ten potwierdza wizja lokalna z dnia [...] października 2006r. przeprowadzona w obecności zainteresowanych stron).
Organy ustaliły, że obecni właściciele B. i T. Ł., którzy kupili tę nieruchomość w 1994r. nie są w stanie określić czy poprzedni właściciele (obecnie nie żyjący) dopełnili formalności poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy i zgłosili gotowość przystąpienia do użytkowania we właściwym organie, ponieważ nie otrzymali od inwestorów żadnej dokumentacji budowy oraz dokumentacji przekazania obiektu do użytkowania. Organ stwierdził nadto, że z uwagi na odległy okres od wybudowania obiektu nie jest możliwe uzyskanie takich informacji w organie architektoniczno – budowlanym.
Wynika z powyższego, że organy obu instancji nie ustaliły czy przedmiotowy otwór okienny zlokalizowany 0,5 m od granicy działki sąsiedniej powstał w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę budynku na nieruchomości obecnie stanowiącej własność B. i T. Ł. czy też powstał w wyniku samowoli budowlanej i kiedy.
Nie zostało też jednoznacznie wyjaśnione kiedy istniejący otwór okienny został powiększony.
Organy administracyjne w niniejszej sprawie swe rozstrzygnięcia oparły na domniemaniach, używając w uzasadnieniach sformułowań m. in. "większość dowodów dotyczy tego, że...", "prawdopodobnie". Podają alternatywę, "(...) jeżeli przyjąć, że otwór okienny istniał od 1948r. lecz został samowolnie powiększony w 1995r. to należy (...)" lub "jeżeli przyjąć, że otwór istniał od lat 1947 – 1948 i nie był powiększony to należy (...)", po czym ostatecznie stwierdzają, że "z braku możliwości zebrania niezbitych dowodów organ postanawia przychylić się do powyższych rozważań i zastosować w sprawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –
Prawo budowlane".
Takie działanie organów obu instancji, z tak wskazaną argumentacją uzasadniającą rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne bowiem zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Najpierw musi zostać ustalony jednoznacznie stan faktyczny a potem można dopiero przypisywać podstawę prawną w oparciu o jaką organ będzie formułował rozstrzygniecie w sprawę a następnie będzie je uzasadniał.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego jak w dacie wykonania otworu okiennego przebiegały granice sąsiadujących działek. Skarżący bowiem twierdzą, że w latach czterdziestych XX wieku kiedy powstał budynek wraz ze spornym otworem okiennym sąsiednie działki Nr ew. [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość, należącą do tego samego właściciela.
Ustalenie powyższej okoliczności jest istotne bowiem, jeżeli w chwili realizacji powyższego obiektu budowlanego działki Nr ew. [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość (na co wskazują skarżący), wówczas przedmiotowy budynek mógł być wzniesiony zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności w zgodzie z mającymi zastosowanie przepisami techniczno – budowlanymi, w zakresie wymagań dotyczących usytuowania ścian budynku w przepisanej prawem odległości od granicy działki.
Nie można bowiem twierdzić, że umieszczenie otworu okiennego w ścianie zbliżonej do granicy działki na odległość mniejszą niż 4 m niezależnie kiedy powstał budynek lub kiedy otwór został wykonany lub powiększony w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy techniczno – budowlane.
Dopiero bowiem zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach sprawy pozwoli skontrolować sądowi nie tylko ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia lecz także poprawność dokonanej subsumcji.
Ocena legalności przez sąd nie może polegać na przyjęciu przez Sąd niejednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy obu instancji.
Nie wyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zgodnie z zasadą określoną w art. 152 ppsa.