Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia B. S. i W. S. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek B. S. i W. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1985 r., znak: [...], orzekającej o utracie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wydanego decyzją z [...] lipca 1982 r. znak: [...] oraz nakazującej właścicielom obiektu B. i W. S. rozbiórkę tego obiektu orzekając zarazem na podstawie art. 39 Prawa budowlanego jej odroczenie na okres 10 lat.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z [...] lutego 1985 r., Naczelnik Gminy [...] orzekł o utracie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wydanego własną decyzją z [...] lipca 1982 r., oraz nakazał B. S. i W. S. dokonać rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego orzekając zarazem jej odroczenie na okres 10 lat. Następnie Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w T. decyzją z [...] kwietnia 1985 r., znak: [...], uchylił decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1985 r., w części dotyczącej odroczenia wykonania rozbiórki na okres 10 lat, orzekając jednocześnie termin rozbiórki do 30 czerwca 1985 r.
Kolejno, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] kwietnia 1985 r., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r.
W piśmie z 15 lipca 2014 r. B. S. i W. S. złożyli wniosek stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1985 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1985 r. W niniejszej sprawie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji, której stwierdzenia nieważności dochodzą B. i W. S.. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ ten wskazał więc, że można się domagać stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu drugiej instancji i to wówczas gdy strona nie wniesie skargi do sądu, a nadto brak jest podstaw by postępowanie odwoławcze i postępowanie nadzorcze mogły toczyć się jednocześnie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeanalizowaniu zażalenia B. i W. S. stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Powołując się na treść art. 61 a § 1 k.p.a. organ wskazał, na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania albowiem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie odwoławcze dotyczące objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej.
Powyższe wynika z faktu, że po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] kwietnia 1985 r., organowi wojewódzkiemu pozostało do rozpatrzenia odwołanie K. M. od decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1985 r.
W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego logicznym następstwem postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności. Nierozpatrzenie wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowiłoby rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 K.p.a. W tej sytuacji mając na uwadze ww. relacje zachodzące pomiędzy zwykłym, tj. instancyjnym postępowaniem weryfikującym decyzje administracyjne, a nadzwyczajnym sposobem ich weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy przyjąć, że postępowanie w trybie odwołania ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji tym bardziej, że organ odwoławczy rozstrzygający w trybie art. 138 K.p.a. ma szersze uprawnienia niż organ działający w trybie art. 156 K.p.a. Może zatem, rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę pod względem merytorycznym, o ile zajdzie taka potrzeba - prowadzić dalsze postępowanie uzupełniające i skorygować ewentualne wady prawne także w sytuacji, w której nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 537/14 wskazując, że - W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 K.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 K.p.a.
Biorąc to pod uwagę organ odwoławczy uznał postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2014 r. za prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutów Skarżących dotyczących decyzji Naczelnika Gminy [...] oraz trybu rozpatrzenia przez organ wojewódzki odwołania K. M. od decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1985 r. organ wyjaśnił, że nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż wykraczają poza jego zakres.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. złożyli B. S. i W. S. wnosząc o jego uchylenie.
W skardze wskazali, że budynek wybudowano zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego a ponadto nie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też nie pogarszał warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia również w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Budynek spełniał wszystkie konieczne warunki, był wykonany z materiałów zgodnych z przepisami. Organ winien był wydać decyzję na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 40 Prawa budowlanego, który był bardziej łagodny dla skarżących niż zastosowany przez organ art. 37 Prawa budowlanego.
Rozbiórka narazi skarżących na koszty wyburzenia starego oraz wybudowania nowego budynku gospodarczego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.
Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2014 r. odmawiające, w oparciu o art. 61 a k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1985 r. orzekającej o utracie pozwolenia na budowę i nakazującej rozbiórkę.
Wskazać zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką do wydania postanowienia w tym trybie jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie utraty pozwolenia na budowę i nakazu rozbiórki jest okoliczność, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie odwoławcze dotyczące objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej.
Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania i rządzi się swoimi prawami, a wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej. W błędzie są zatem organy orzekające w niniejszej sprawie, że postępowanie nadzorcze nieważnościowe można wszcząć jedynie od decyzji drugiej instancji czy też decyzji ostatecznej, a więc np. takiej od której nie wniesiono odwołania.
Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniami i orzecznictwem powołanym przez organ I instancji bowiem z żadnego zapisu istniejącego w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani tym bardziej z art. 156 i następnych dotyczących postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie można wywnioskować, że postępowaniem nadzorczym - nieważnościowym mogą być objęte jedynie decyzje ostateczne.
Wprawdzie zgodzić się należy z organem odwoławczym oraz przywołanym przez ten organ wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r. wydanym w sprawie II OSK 537/14 (publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że postępowanie prowadzone w trybie odwołania ma pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Skoro jednak został już złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie odwoławcze, organ winien był postępowanie nieważnościowe wszcząć i zawiesić do czasu rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym. Żadna regulacja kodeksowa nie stoi na przeszkodzie wszczęciu jednocześnie postępowania odwoławczego i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle przedstawionej argumentacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe stanowisko i uwagi Sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.