Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], odmawiającej J. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku składowego (gospodarczego) samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
W dniu 18 grudnia 2007 r. J. K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego oraz budynku składowego powstałych w latach 1984 - 1994 - 1996 we wsi K., gm. L. na działce nr [...]. Do w/w wniosku została załączona dokumentacja przedmiotowych budynków, m.in. inwentaryzacja. Następnie w dniu 27 grudnia 2007 r. J. K. przedłożyła ekspertyzę techniczną budynku letniskowego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, samowolnie wybudowanego, budynku letniskowego oraz budynku składowego (gospodarczego), uzasadniając odmowę tym, że w sprawie wybudowanego samowolnie budynku letniskowego w wyniku przeprowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], nakazał J. K. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,30 x 6,20 m z dobudowaną werandą o wymiarach 6,30 x 1,5 m usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi K., gm. L. Od w/w decyzji J. K. wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2008r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], odmówił J. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku składowego (gospodarczego) samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na która powołuje się w złożonym wniosku inwestorka, udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest możliwe po łącznym spełnieniu określonych warunków, a dotyczy ona obiektów, których "budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r. i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowania administracyjne przesz właściwy organ nadzoru budowlanego". W przypadku wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego, który powstał w roku 2003 z wykorzystaniem fragmentu istniejącego wcześniej budynku (szopki), co zostało ustalone w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego [...], i na który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję Nr [...], nakazująca jego rozbiórkę, przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie mogą mieć zastosowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. W dniu [...] listopada 2008 r. zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], mocą której organ utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w stosunku do przedmiotowego budynku toczy się już wszczęte w dniu [...] października 2004 r. postępowanie administracyjne, w którym Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję Nr [...] nakazującą J. K. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku oraz przylegającego do niego ustępu drewnianego, a następnie po rozpatrzeniu odwołania inwestorki od w/w. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję Nr [...], uchylającą decyzję organu I instancji oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2805/01, niepubl., w którym zawarta jest teza, iż udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego nie wykluczono jednoznacznie obowiązku nakazu rozbiórki na podstawie art. 48, jest naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym nieważnością decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu.
Ponadto organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W świetle art. 3 przywołanej ustawy uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dotyczy obiektów, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Natomiast, jak zostało to ustalone w toku postępowania dowodowego, przedmiotowy budynek gospodarczy położony na działce nr ewid. [...] we wsi K., gm. L. został wybudowany w 2003 r.
Organ wskazał również na okoliczność, iż nawet gdyby przyjąć, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1984 r., to nawet przyjęcie tej daty jako prawdziwej nie umożliwia prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisu art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.
Strona skarżąca wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonując ponownego rozpoznania sprawy, w związku z uchyleniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., nie zastosował się do zaleceń wynikających z powyższej decyzji organu odwoławczego, a kolejna decyzja została wydana w sposób formalistyczny, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i bez zbadania wniosku strony.
J. K. stwierdziła, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła, że jedyną podstawę materialno-prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej, przepis ten określa wyłącznie podstawę do wydania decyzji pozytywnej, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego sprawę, w zakresie przez ten przepis wyznaczonym. W ocenie strony, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy sprawy w zakresie wynikającym z powyższego przepisu oraz przepisu art. 3 ust. 3 tejże ustawy. Motywy decyzji odmownej sprowadzają się do przyjęcia, że budowa obiektu została zakończona przed końcem 1994 r. Zatem, zdaniem skarżącej, istnieje zasadnicza sprzeczność pomiędzy podstawa prawną decyzji, a motywami, którymi kierował się organ.
Ponadto J. K. wskazała, iż nie poddano analizie jej wniosku i załączonych do niego dokumentów, nie rozważono możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, co świadczy, że naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a.
Strona skarżąca podniosła nadto, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w zaskarżonej decyzji, w zasadzie nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, jak również nie przeprowadził ponownego postępowania, nie wskazał także żadnych dowodów, na podstawie których oparł swoje ustalenia, w tym dotyczące daty zakończenia budowy, która według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zakończona przed końcem 1994 r., a według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2003 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).
Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114).
Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż organy naruszyły powyższe zasady postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], odmawiająca J. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku składowego (gospodarczego) samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L., została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego.
Organ wskazał, że uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dotyczy obiektów, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
W przypadku wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego (określonego we wniosku jako składowy), organ przyjął, że powstał on w 2003 r. z wykorzystaniem fragmentu istniejącego wcześniej budynku (szopki). Data ta, jak organ stwierdził została ustalona w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję Nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego.
Organ stwierdził, że w tej sytuacji przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie mogą mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.
Ponadto organ I instancji stwierdził, że obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane przez usytuowanie w odległości 0,35 m i 1,45 m od granic działek sąsiednich, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Jak z powyższego wynika organ nadzoru budowlanego prowadził równolegle postępowanie o pozwolenie na użytkowanie i o rozbiórkę, a ustalenia dokonane w sprawie o rozbiórkę niejako przeniósł do sprawy o pozwolenie na użytkowanie. Nie jest to jednak prawidłowe działanie organu; w pierwszym rzędzie powinno bowiem zostać zakończone postępowanie w sprawie o rozbiórkę obiektu i dopiero po prawomocnym zakończeniu tego postępowania możliwe byłoby prowadzenie na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 1998 r. w sprawie IV SA 1853/97). W sytuacji gdy ten sam organ rozpatruje dwie związane ze sobą sprawy powinien rozpatrzeć najpierw tę sprawę, od której jest uzależnione wydanie innej decyzji (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. w sprawie III SA/Wa 3062/06).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego oraz przylegającego do niego ustępu drewnianego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien zbadać, czy budowa spełnia przesłanki do zastosowania w przypadku jego rozbiórki art. 48 Prawa budowlanego.
Tak więc do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego, rozstrzygnięcie w zakresie wniosku skarżącej o pozwolenie na użytkowanie należy uznać za przedwczesne.
Odnosząc się do skargi uznać należy za uzasadniony zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy co do daty powstania przedmiotowego budynku gospodarczego. We wniosku o legalizację z dnia 18 grudnia 2007 r. skarżąca wskazała, że obiekty budowlane powstały w latach 1984 - 1994 - 1996 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął datę 2003 r., zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazał, że skarżąca podaje błędnie datę 1984 r. W każdym razie z akt sprawy o pozwolenie na użytkowanie nie wynikają żadne czynności samodzielnie podjęte przez organ I instancji w zakresie ustalenia prawidłowej daty budowy budynku gospodarczego (szopki).
Tymczasem ustalenie daty budowy tego budynku decydowałoby o tym, jakie przepisy prawa materialnego czy przepisy wykonawcze winny mieć w tym postępowaniu zastosowanie.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).