Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. (dalej: "Spółdzielnia", "Skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] czerwca 2019 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulicy [...] w O., działka nr ew. [...].
[...] WINB wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu, m.in. znaczne (ocenione na 70 % grubości) zużycie kostki betonowej, z której został wykonany, ubytki w nawierzchni i jej nierówność, wykruszenia kostki, brak połączenia nawierzchni zjazdu z nawierzchnią asfaltową drogi wojewódzkiej nr [...]. Jednocześnie w toku postępowania przedłożono "Protokół okresowej kontroli rocznej drogi nr [...]" z [...] maja 2019 r., którego ustalenia i wnioski pokrywają się z poczynionymi przez organ.
W związku z ustaleniem, że przedmiotowy zjazd, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, [...] WINB decyzją z [...] lipca 2019 r., nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. usunięcie stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości poprzez wymianę nawierzchni zjazdu wykonanej z kostki betonowej, a także wymianę podbudowy w terminie do [...] grudnia 2019 r.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, pismem z [...] lipca 2019 r., złożyła Spółdzielnia, zarzucając organowi naruszenie art. 30 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało nakazanie Spółdzielni usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego zjazdu w sytuacji gdy obowiązek ten spoczywa na właścicielu gruntów przyległych do drogi – Gminie O..
Po rozpatrzeniu odwołania, GINB skarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie [...] WINB.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2, jak również zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływających na obiekt związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Z kolei zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. GINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Zgromadzony materiał dowodowy (w tym znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna) potwierdzają bowiem nieodpowiedni stan techniczny zjazdu, co uniemożliwia swobodny przejazd z drogi wojewódzkiej na teren osiedla. W tej sytuacji zdaniem GINB,wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 66 Prawa budowlanego było uzasadnione. Spółdzielnia zaś kwestionuje ustalenia dotyczące tego, który podmiot powinien być zobowiązany do dokonania czynności naprawczych względem omawianego obiektu. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, adresatem decyzji opartej na art. 66 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, skoro zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym, należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu.
Organ podkreślił, że kolejność wskazanych w tym przepisie podmiotów, na których ciąży ten obowiązek, nie jest przypadkowa i powinna także być uwzględniana przy nakładaniu obowiązków. Wymieniając na pierwszym miejscu właściciela, ustawodawca wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art 66 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela nie jest możliwe, nakaz powinien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego.
Ponadto organ II instancji dodał, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art 30 tej ustawy, utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. W ocenie GINB oznacza to, że obowiązek utrzymania zjazdu obciąża tego kto dysponuje nieruchomością komunikowaną z drogą za pomocą zjazdu. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie podmiotem dysponującym nieruchomością komunikowaną za pomocą zjazdu, jest Spółdzielnia, gdyż to ona sprawuje zarząd działką nr ew. [...], czego sama nie kwestionuje.
Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że omawiana wykładnia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w praktyce orzeczniczej i jest zgodna z celami wykładni systemowej, w szczególności odnoszącymi się do art. 29 ustawy o drogach publicznych.
Zdaniem GINB prezentowana w odwołaniu argumentacja, jakoby przez "grunty przylegające do drogi" w rozumieniu art. 30 ustawy o drogach publicznych należało rozumieć działki nr ew. [...] i [...] należące do Gminy O. – jest pozbawiona podstaw prawnych. Przedmiotowe działki bowiem stanowią - zgodnie z informacjami zawartymi w wypisie z rejestru gruntów - działki drogowe, a zatem jedną nieruchomość drogową, z której działka Spółdzielni posiada dostęp do drogi publicznej poprzez przedmiotowy zjazd. Co więcej, działki nr ew. [...] i [...] nie sąsiadują z przedmiotowym zjazdem, usytuowanym na działce nr ew. [...], również stanowiącej działkę drogową, będącą we władaniu Gminy O. Równocześnie GINB wskazał, że art. 29 i 30 ustawy o drogach publicznych ustanawiają spójną normę, wedle której budowa, przebudowa zjazdu oraz jego utrzymywanie należą co do zasady do tego, kto z tego zjazdu będzie korzystał poprzez skomunikowanie swojej nieruchomości z drogą publiczną.
Na zakończenie swoich rozważań GINB podniósł, że decyzja organu I instancji wymagała jedynie uzupełnienia o stwierdzenie, że realizując nakazane roboty budowlane należy przestrzegać przepisów regulujących warunki techniczne i użytkowe, jakim powinny odpowiadać zjazdy z dróg publicznych, określone w dziale III, rozdziale 13 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółdzielnia zaskarżając decyzje w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła zarzucając naruszenie art. 30 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżącą obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, podczas gdy obowiązek ten spoczywa na właścicielu gruntów przyległych do drogi - w tym przypadku na Gminie O. W uzasadnieniu skargi, Spółdzielnia podniosła, że bezpośrednio do drogi publicznej nr [...] w ciągu ul. [...] w O. przylegają działki nr ew. [...] i [...] km 38, obręb S., które stanowią własność Gminy O. i oddzielają działkę nr ew. [...] - należącą do skarżącej od drogi publicznej. Zdaniem Skarżącej, nawet jeśli przyjąć, że działki te są działkami drogowymi, to nie są one drogą a jedynie pasem drogowym.
Są one posadowione pomiędzy chodnikiem, a działką należącą do skarżącej i nie jest na nich prowadzony ruch drogowy. Wskazała również, że przez sporny wjazd - zgodnie z pismem [...] z dnia [...] listopada 2019 r. - zapewniony jest dojazd do dwóch przedszkoli publicznych usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] km 38 obręb S., terenu należącego do Gminy O. (działka nr ew. [...], [...], [...], [...] km 38) oraz nieruchomości lokalowych położonych na działce nr ew. [...]km 38, należących do innych właścicieli. W ocenie skarżącej w świetle tych ustaleń obowiązek nałożony kwestionowaną decyzją powinien spoczywać na Gminie O., gdyż to ona dysponuje nieruchomością komunikowaną przez sporny zjazd.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra w oparciu o powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, nie narusza prawa.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz 1186 ze zm.) zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W rozpoznawanej organ powiatowy, nakazał Skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulicy [...] w O. na działkę nr [...], która jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, jest własnością Skarżącej. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny i nie budzi wątpliwości. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia, czy Spółdzielnia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest adresatem decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, usunięcie nieprawidłowości technicznych przedmiotowego zjazdu.
Zdaniem Sądu rację w tym sporze, należy przyznać organom nadzoru budowlanego.
Wskazać bowiem należy, że adresatem decyzji opartej na art. 66 Prawa budowlanego, jest w pierwszej kolejności właściciel obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/17, LEX nr 2478051), a więc Skarżąca.
W ocenie Skarżącej, organy niesłusznie pominęły regulację przewidzianą w art. 30 ustawy z 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r" poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), zgodnie z którą utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Skarżąca wskazała, że bezpośrednio do drogi publicznej nr [...]w ciągu ulicy [...] w O., przylegają działki nr [...] oraz [...] km 38 obręb S., które stanowią własność Gminy O. i oddzielają działkę nr [...] należącą do Skarżącej od drogi publicznej. Zdaniem Skarżącej, nawet jeśli przyjąć, że działki te są działkami drogowymi, to nie są one drogą a jedynie pasem drogowym. Są one posadowione pomiędzy chodnikiem, a działką należącą do skarżącej i nie jest na nich prowadzony ruch drogowy. Z powyższych względów, w ocenie Skarżącej, to na Gminie O., będącej właścicielem działek przyległych do drogi, spoczywa obowiązek usunięcia nieprawidłowości technicznych przedmiotowego zjazdu.
Zdaniem Sądu, argumentacja ta nie jest zasadna.
Wskazać należy, że działki nr [...] oraz [...] km 38 obręb S., stanowiące własność Gminy O., są działkami drogowymi. Stanowiąc zatem część składową drogi publicznej, nie mogą być określone mianem gruntów przyległych do tej drogi. Nie zmienia tego prezentowany przez Skarżącą pogląd, że działki te nie są drogą i stanowią jedynie pas drogowy. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z tą definicją droga stanowi zatem element pasa drogowego, w skład którego wchodzą wskazane działki i tworzy z nim jedną nieruchomość drogową.
Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że w myśl art. 4 pkt 8 u.d.p., przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2821/17, LEX nr 2555360). Co istotne w rozpoznawanej sprawie, zjazd powinien stanowić połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze i ma stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do tej drogi. Bez znaczenia pozostaje więc aspekt właścicielski nieruchomości, na której znajduje się zjazd, znaczenie ma natomiast aspekt funkcjonalny - tj. tworzenie dostępu z nieruchomości położonej przy drodze publicznej do tej drogi. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 718/15, LEX nr 1979867).
Biorąc pod uwagę przytoczone orzecznictwo, należy zgodzić się z organem, że obowiązek utrzymania zjazdu obciąża tego kto dysponuje nieruchomością komunikowaną z drogą za pomocą zjazdu, bez względu na status prawny nieruchomości na której znajduje się zjazd. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie to Skarżąca jest właścicielem nieruchomości skomunikowanej z drogą za pomocą przedmiotowego zjazdu (działki nr [...]). Ponadto działki nr [...] i [...], nie sąsiadują z przedmiotowym zjazdem, usytuowanym na działce nr [...], również stanowiącej działkę drogową, będącą we władaniu Gminy O. Niezasadny jest również podniesiony przez Skarżącą argument, że przez sporny zjazd, zgodnie z pismem [...] z dnia [...] listopada 2019 r., zapewniony jest dojazd do dwóch przedszkoli publicznych usytuowanych na działkach nr ew. [...] i[...] km 38 obręb S., terenu należącego do Gminy O. (działka nr ew. [...], [...], [...], [...]km 38) oraz nieruchomości lokalowych położonych na działce nr ew. [...]km 38, należących do innych właścicieli, a zatem obowiązek nałożony kwestionowaną decyzją powinien spoczywać na Gminie O., gdyż to ona dysponuje nieruchomością komunikowaną przez zjazd.
Wykorzystywanie przedmiotowego zjazdu także przez inne podmioty, nie ma bowiem znaczenia dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do utrzymywania go w należytym stanie technicznym. Podkreślić także należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy zjazd, prowadzi wyłącznie na działkę należącą do Skarżącej, a dopiero poprzez nią, na inne nieruchomości. Udostępnianie przez Spółdzielnię swojej nieruchomości innym podmiotom, nie ma natomiast wpływu na zakres stosowania art. 66 Prawa budowlanego, zaś kwestia ewentualnych rozliczeń z tytułu utrzymywania zjazdu pomiędzy korzystającymi z niego podmiotami nie należy do organów nadzoru budowlanego.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.