Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zw. Prezesem ULC, na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., odmówił dopuszczenia organizacji społecznej - Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego, zw. dalej ZZKRL - do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 rok, wszczętym wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, zw. dalej PAŻP.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek zaklasyfikował jako wniosek o dopuszczenie do postępowania w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przedstawionej we wniosku PAŻP z dnia [...] października 2010 r., ponieważ aktualnie nie jest prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przez Prezesa ULC.
Powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a. Prezes ULC stwierdził, że zobowiązany był do ustalenia z urzędu, czy cele określone w statucie ZZKRL uzasadniają jego udział w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem PAŻP. W tym celu organ administracyjny przeprowadził analizę § 5 Statutu ZZKRL, art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm.), oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA: z dnia 11 listopada 2005 r. sygn. akt. II GSK 125/05, oraz z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt. I OSK 743/07) wyprowadził tezę, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej, o którym mowa w § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. Nr 92, poz. 619), zw. dalej rozporządzeniem, nie wiąże się w sposób bezpośredni z ochroną praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i socjalno-bytowych członków ZZKRL.
Ochrona powyższych praw, godności i interesów pracowniczych nie jest przesłanką, od której zależy zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Stawki jednostkowe opłaty terminalowej, ponieważ skalkulowanie opłaty terminalowej na 2011 rok nastąpiło zgodnie z projektem Planu rocznego PAŻP na 2011 rok oraz Planu pięcioletniego PAŻP na lata 2011-2015 - w oparciu o obowiązujący w PAŻP regulamin wynagradzania. Tym samym brak jest związku pomiędzy działalnością statutową
ZZKRL a przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem PAŻP. W ocenie Prezesa ULC wydanie decyzji w sprawie stawek nie wiąże się z obroną interesów pracowniczych, o której mowa w § 5 Statutu ZZKRL, ponieważ w wyniku przedmiotowego postępowania nie ma bowiem wpływu na wysokość wynagrodzenia lub inne prawa i obowiązki członków ZZKRL lub innych pracowników PAŻP, a tym samym a nie wpływa na prawa i interes materialny członków ZZKRL.
Ponadto Prezes ULC wskazał, że interes społeczny w rozpatrywanej sprawie powinien być analizowany przy uwzględnieniu szerokiego kręgu podmiotów rynku transportu lotniczego, w tym także użytkowników lotnisk (użytkowników statków powietrznych, w tym przewoźników) osób korzystających z usług przewozu lotniczego, zarówno pasażerskiego jak i towarowego, a także innych podmiotów, na działalność których wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej. Biorąc pod uwagę powyższe, interes społeczny powinien być rozpatrywany w znacznie szerszym kontekście niż interes grupy kontrolerów ruchu lotniczego i pracowników PAŻP. Prezes ULC uznał więc, że dopuszczenie ZZKRL w postępowaniu jest więc sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym. Dopuszczenie organizacji skutkowałoby bowiem dążeniem do zaspokojenia partykularnych interesów, o charakterze materialnym, członków ZZKRL oraz pozostałych pracowników PAŻP, a jednocześnie byłoby sprzeczne z interesem pozostałych podmiotów na które wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej, w szczególności osób, których działalność w sposób bezpośredni lub pośredni związana jest z lotniskami, na których swoje usługi świadczy PAŻP.
Na koniec Prezes ULC wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. wymagane jest spełnienie obydwu ww. przesłanek łącznie, dowiedzenie niespełnienia wyłącznie jednej z przesłanek wydaje się być wystarczające do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05), to w celu przedstawienia rzetelnego uzasadnienia powyżej przedstawione zostało uzasadnienie niespełnienia obydwu przesłanek o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a.
Zażalenie od ww. postanowienia złożył ZZKRL, które wpłynęło do Prezesa ULC w dniu [...] grudnia 2010 r.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Prezes ULC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie przysługującego ZZKRL okresu na złożenie zażalenia Prezes ULC w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu stawki jednostkowej opłaty terminalowej w wysokości wnioskowanej przez PAŻP, która w związku z brakiem złożenia przez strony postępowania, tj. PAŻP i Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończyła postępowanie o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej z wniosku PAŻP. Wydanie tej decyzji w dniu [...] grudnia 2010 r. było umotywowane koniecznością uprawomocnienia się jej do dnia [...] stycznia 2011 r, tak aby zapewniona była możliwość pobierania opłaty przez wnioskodawcę - PAŻP - za usługi nawigacji terminalowej zapewniane w strefie pobieranie opłat terminalowych od dnia 1 stycznia 2011 r. włącznie.
Prezes ULC, biorąc pod uwagę powyższe, w tym brak wszczęcia przez strony postępowania odwoławczego w sprawie z wniosku PAŻP, a tym samym fakt, iż postępowanie o dopuszczenie do udziału w którym wnioskował ZZKRL zostało zakończone, stwierdził, że sprawa z wniosku ZZKRL stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W jego ocenie instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy. Ponadto postępowanie o dopuszczenie do którego wnioskował ZZKRL w dacie złożenia przez ZZKRL zażalenia nie było w toku i ostatecznie zakończyło się przed [...] stycznia 2011 r.. Z tych względów Prezes ULC postanowił o umorzeniu postępowania zażaleniowego z wniosku ZZKRL ze względu na bezprzedmiotowość sprawy, jako iż brak jest podstaw prawnych do wydania przez Prezesa Urzędu postanowienia o dopuszczeniu ZZKRL do zakończonego postępowania. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 3 w zw. art. 144 k.p.a. Por. wyroki: WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 131/08, NSA sygn. akt IV SA 606/88, NSA sygn. akt OSK 1076/04).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył ZZKRL, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 15 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie z wniosku ZZKRL o
Sygn. akt VII SA/Wa 929/11 dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 r. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Prezes ULC wydał decyzję kończącą postępowanie, o dopuszczenie do którego wnosił ZZKRL. Prezes ULC nie był bowiem uprawniony do zakończenia postępowania głównego przed ostatecznym zakończeniem postępowania (rozpoznaniem zażalenia) z wniosku ZZRKL o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu.
Zaskarżonemu postanowieniu, a także postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. zarzucono również naruszenia przepisów art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że brak jest bezpośredniego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi ZZKRL, oraz że brak jest słusznego interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem skarżącego do postępowania w sprawie o ustalenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej i w konsekwencji odmówienie ZZKRL prawa udziału w przedmiotowym postępowaniu, a także nierozpoznanie merytoryczne postępowania odwoławczego, czego skutkiem było naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a.
Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 16 rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, albowiem odmowa dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu z powołaniem się na błędną interpretację prawa krajowego (m.in. art. 105, art. 31 k.p.a.) narusza powyższy przepis.
W odpowiedzi na skargę Prezes ULC podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak postępowania administracyjnego, do którego skarżący mógł się przyłączyć jako organizacja społeczna, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna.
Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogły mieć znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.
Trafnie wywiedziono wprawdzie w postanowieniu umarzającym postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04 (LEX nr 165912), że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Jednakże ten ogólnie słuszny, co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym.
Nie było zatem podstaw do wyprowadzenia z powyższego poglądu wniosku o bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego, gdyż organ już tylko "oczekiwał na uostatecznie decyzji". Na konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z tym postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy wskazują, poza powołanym wyrokiem NSA z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1076/04, także inne przykłady z orzecznictwa NSA, np. wyroki: z dnia 23 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/99 z glosą J. Borkowskiego - OSP 2000 r., nr 7- 8, poz. 112; i z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 6, poz. 111.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o dopuszczenie jego do udziału w toczącym się postępowaniu został rozpoznany w pierwszej instancji przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, a w drugiej zaś instancji, po wyczekaniu na ustatecznienie się decyzji. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed rozpoznaniem środków zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w tej sprawie, nastąpiło bez jakiegokolwiek 5
Sygn. akt VII SA/Wa 929/11 wpływu organizacji na tok postępowania. W takim stanie rzeczy nie można uznać, że wygasło uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wniosek został złożony w toku postępowania, wnioskodawca nie miał procesowego wpływu na prawomocne rozstrzygnięcie jego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nie można, zatem mówić o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1388/07.
Z tych względów uprawnione jest twierdzenie, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy decyzja ta nabyła cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższa cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Jeśli więc wniosek organizacji wpływa w toku postępowania, to nawet, jeśli po negatywnym jego rozpoznaniu, zostanie złożony środek zaskarżenia (zażalenie), to organ nie może oczekiwać na formalne ustatecznienie się decyzji wydanej w postępowaniu głównym, lecz winien rozpoznać zażalenie.
Podzielić też trzeba pogląd, że przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Źródłem udziału w postępowaniu "na prawach strony" są przesłanki o charakterze także materialnoprawnym, a mianowicie cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Interes ten wynika zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego. Zasada ta wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie, którego następuje załatwienie sprawy. Zasada ta pozostaje w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która odnosi się do norm prawa materialnego. Skoro zatem uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oparte jest na celach statutowych 6 tej organizacji oraz na interesie społecznym, to przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają nie tylko charakter proceduralny, lecz także materialnoprawny. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 tej ustawy.