Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr 31/2013, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r. poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, nałożył na M. B. - W. obowiązek przesunięcia szamba na działce nr ew. [...]w O[...] gm. [...]w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym w terminie do 31 maja 2013 r.
Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 6 listopada 2012 r. organ ustalił bowiem, że pokrywa rewizyjna szamba znajduje się na środku "drogi" tj. w pasie gruntu szer. 3 m wzdłuż południowej granicy działki nr [...], na którym ustanowiono służebność przechodu i przejazdu każdoczesnych właścicieli działek nr ew. [...].
W ocenie organu szambo wykonano niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].10.1999r. projektem zagospodarowania działki, który przewidywał szambo w innym miejscu.
Organ stwierdził, że nie jest możliwe pozostawienie szamba stanowiącego istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu w obecnym miejscu, gdyż znajduje się ono w pasie gruntu stanowiącego ww. służebność i może znacząco ograniczać prawa osób na rzecz których służebność została ustanowiona.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. B. - W. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że przed oddaniem do użytkowania rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Stwierdził następnie, że w przypadku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ powiatowy winien nałożyć jednak obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Ponadto wskazał, na naruszenie przez, organ I instancji art. 10 k.p.a. oraz nieustalenie stron postępowania. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że organ powiatowy zawiadomieniem z dnia 6.02.2013r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wskazując, że strony mogą w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia zapoznać się z materiałami i dowodami oraz złożyć uwagi i wyjaśnienia. Mimo to, już [...].02.2013r. wydał decyzję. Uniemożliwił zatem stronom złożenie wyjaśnień i zapoznanie materiałem dowodowym w wyznaczonym terminie.
Organ odwoławczy dodał, że skoro organ I instancji ustalił, że szambo może znacząco ograniczać wykonywanie służebności, to stronami postępowania winni być wszyscy właściciele działek nr ew. [...], a za stronę postępowania organ uznał tylko S. B., na którego wniosek wszczęto postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję złożył S. B. i wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] listopada 2012 r. M. B. - W. okłamała pracownika organu, że szambo zbudowała na własnej działce. Nadto, wskutek zasypania rowu odwadniającego i wstawienie przepustu spowodowała zalewanie drogi służebnej w czasie roztopów i opadów. Udzieliła również błędnych informacji na temat właścicieli działek, gdyż działka nr [...] jest własnością inwestorski, właściciel działki nr [...] nie żyje, a właścicielem działki nr [...]jest kuzyn inwestorki.
Następnie skarżący obszernie opisał stosunki sąsiedzkie między inwestorską a właścicielami ww. działek. Oświadczył, że stroną konfliktów odnośnie drogi służebnej i szamba jest skarżący oraz rodzina [...]. Podniósł, że szambo stanowi śmiertelne zagrożenie zwłaszcza dla wozów strażackich.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ ten uchylił decyzję organu powiatowego nakładającą obowiązek przesunięcia szamba na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...] w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W świetle przytoczonych na wstępie kryteriów rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało ocenić jako prawidłowe, choć z innych przyczyn niż wskazał organ.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli przepisy ustaw szczególnych - a w tej sprawie taka ustawą jest Prawo budowlane - nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje naczelna zasada wyrażona w powołanym przepisie. W doktrynie wprawdzie wskazuje się, że jeśli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie, to wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeśli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Niemniej podkreśla się również, że przytoczona reguła może mieć wyłącznie znaczenie posiłkowe, a zatem nadal należy kierować się zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 77/10, LEX nr 953091).
Z treści powołanego przepisu prawa wynika zatem, że czynności inicjujące wszczęcie postępowania mogą być podjęte wyłącznie przez podmioty uprawnione.
Obowiązkiem organu do którego wpływa wniosek o wszczęcie postępowania jest więc zbadanie - w jego wstępnej fazie, poprzedzającej postępowanie właściwe - czy pochodzi on od podmiotu, który posiada interes prawny w jego wszczęciu, w rozumieniu art. 28 kpa.
Jeśli z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego - wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego - i na taki własny interes prawny się nie powołuje, a występuje np. w interesie innej osoby nie będąc jej pełnomocnikiem, czy też w interesie określonej społeczności, to w takim przypadku organ winien stwierdzić, że wnioskodawca nie ma legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania.
W powyższej sytuacji organ winien zastosować art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Natomiast, jeśli ustalenie kwestii przymiotu strony wymaga dokonywania złożonego procesu wykładni, to powinno być ono przeprowadzone w toku wszczętego postępowania, a w przypadku ustaleń negatywnych, organ winien w drodze decyzji o umorzyć postępowanie.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2013r. kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. B., który "kategorycznie" żądał usunięcia szamba, wskazując jednocześnie, że jest mężem E. P. (co potwierdza odpis skrócony aktu małżeństwa).
W aktach sprawy znajduje się również akt notarialny - Umowa zniesienia współwłasności, umowa sprzedaży, umowa darowizny i ustanowienia służebności gruntowych z dnia [...] czerwca 1997r. (rep. Nr [...]), z którego wynika, że E. P. (wówczas żona J. P.) nabyła własność - na zasadzie wspólności ustawowej - zabudowanej działki nr [...]. Powyższe wskazywałoby zatem, że to E. P. posiada tytuł prawny do nieruchomości, a co za tym idzie legitymację do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zważywszy, że na rozprawie przed Sądem S. B. oświadczył, że działka nr [...]stanowi własność jego żony, nie stanowi współwłasności małżeńskiej i jest wpisana w księdze wieczystej, jako jedyna właścicielka nieruchomości.
W związku z powyższym, słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że organ powiatowy winien ustalić krąg stron postępowania, niemniej przede wszystkim należało zbadać, czy wnioskodawca posiada interes prawny do zainicjowania postępowania w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.