Uzasadnienie
VII SA/ Wa 958/04
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., Nr [...] nakazał Z.K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r.Nr 106, poz. 1126 z poźn. zm.) rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego od strony ulicy [...] i drogi bez nazwy wzdłuż działki nr ewid. [...]z obrębu [...]przy ulicy [...] w [...].
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało samowolnie przez Z.K. bez zgłoszenia, ze słupków stalowych o wysokości 1,5 m na fundamencie betonowym. Z informacji uzyskanej z Urzędu Dzielnicy [...] wynika, iż fragment przedmiotowej drogi dojazdowej na odcinku od ulicy [...] - 130 m na zachód stanowi ulicę [...]i jest drogą publiczną. Ponadto z opinii Biura Planowania Rozwoju [...] S.A. wynika, że ogrodzenie wybudowane m. in. na tym właśnie odcinku wykonano w liniach rozgraniczających ulicy projektowanej oraz niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem określone w w/w opinii linie rozgraniczające dla ulicy projektowanej zostały już naniesione na zasadniczą mapę miasta. Szerokość w/w drogi ustalono w planie na 6 m, celem zagwarantowania możliwości dojazdu właścicielom przyległych działek. Pozostały fragment drogi dojazdowej jest drogą bez nazwy i stanowi miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z.K., wyjaśniając, iż organ I instancji pominął całkowicie fakt braku uchwały w sprawie ulicy projektowanej i wydał decyzję na niekorzyść skarżącego opierając się na nie uprawnionej opinii Biura Planowania Rozwoju [...]pomimo, iż z przesłanego wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika istnienie jakiejkolwiek ulicy "[...]". Nadto podnosi, iż informacje zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczących sposobu użytkowania spornej " drogi" są nieprawdziwe. Poza tym skarżący domaga się na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. przeprowadzenia wizji w terenie dla stwierdzenia możliwości korzystania z w/w " drogi" oraz określenia usytuowania na niej słupa energetycznego NN, starodrzewu sosnowego oraz zgodności z liniami rozgraniczającymi w/w " drogi" budynku i ogrodzenia posesji po jej południowej stronie.
Skarżący twierdzi, iż w świetle Uchwały nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...] lipca 2002r. B.Z. utraciła przymioty strony zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a. jak i art. 5 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego oraz, że w/w uchwała czyni zaskarżoną decyzję bezprzedmiotową zgodnie z art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]maja 2004r., Nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego.
Organ II instancji uznał, że inwestor wykonał przedmiotowe ogrodzenia w sposób nie wypełniający dyspozycji art. 30 Prawa budowlanego tj. bez dokonania stosownego zgłoszenia. W związku z czym organ zobligowany był nakazać jego rozbiórkę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosi, iż wykonanie jej groziłoby wyrządzeniem znacznej szkody. Ponadto wyjaśnia, iż w/w decyzja narusza prawo materialne tj art. 30 i 51 Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania – art. 6,art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień, prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.
Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a., natomiast w przewidzianym postępowaniu organy obu instancji nie dokonały wyczerpujących ustaleń z naruszeniem w/w artykułów.
Organy obu instancji nakazując rozbiórkę ogrodzenia, ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że zostało ono wybudowane samowolnie bez zgłoszenia w pasie drogi publicznej.
W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania robót budowlanych bez zgłoszenia, obowiązkiem organu jest ustalenie przyczyny braku zgłoszenia.
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego charakteru pasa gruntu, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Chodzi w szczególności o to, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Otóż w myśl tego artykułu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, to jest- stosownie do art. 2 ust. tej ustawy- do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, drogi gminnej bądź lokalnej, miejskiej lub drogi zakładowej.
Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że sporny w sprawie pas gruntu nie został zaliczony mocą uchwały właściwego organu do żadnej z kategorii dróg o publicznym charakterze drogi, nadto nie ma oznaczenia działki nr [...] w ewidencji gruntów jako drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18.01.1989r., sygn. akt IV SA 992/87, opubl. ONSA 1989/2/70).
Nadto w aktach administracyjnych organy obu instancji używają zwrotu- " droga bez nazwy". Wyrok NSA z dnia 27.10.1997r., sygn. akt. II SA/ Ka 777/97, opubl. ONSA 1998/4/121 podaje, iż Rada Gminy jest właściwa do nadania nazwy tylko ulicy będącej drogą publiczną (art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym- DZ. U. z 1996r. Nr 13).
Sam fakt, że działka nr [...] jest we władaniu Gminy [...] nie oznacza, że jest to miejsce publiczne. O miejscu publicznym decyduje jego przeznaczenie. Miejsce publiczne oznacza " pomieszczenie lub teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica" (Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa, wyd. z 1994, t. II). Poza tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie interpretacji " miejsca publicznego" jest jednolite. Na przykład wyrok NSA z dnia 22.04.1999r., sygn. akt IV SA 1517/96, Lex Nr 47184 podaje, że miejscami publicznymi są takie miejsca jak parki, tereny sportowe, place zabaw dla dzieci itp.
Zatem nie wiadomo czy w niniejszej sprawie zgłoszenie było w ogóle potrzebne. W świetle powyższych rozważań, przedmiotowe ogrodzenie nie przylega do " miejsca bądź drogi publicznej", za wyjątkiem odcinka na wysokości ulicy [...].
Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych obu instancji wynika, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną (pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2001r. (k.
- 29) i [...] maja 2002r. (k.44).
Natomiast w protokole z dnia [...] sierpnia 2000r. jest mowa, o tym, że sporne ogrodzenie jest wewnętrzne, pomiędzy działkami, posesjami i zgłoszenie na powyższe roboty nie jest wymagane. Ogrodzenie od strony południowo- wschodniej graniczy z drogą dojazdową do działek sąsiednich.
Poza tym z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez A.R.- Przewodniczącego Rady Osiedla [...] wynika, iż działkę nr [...] pokrywa kilkudziesięcioletni drzewostan, uniemożliwiający- choćby z punktu widzenia przyrody- przypisanie jej funkcji ogólnodojazdowej.
Uzasadnienie decyzji stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne tj. ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniach decyzji obu instancji brak jest opisu stanu faktycznego uwzględniającego ustalenie, czy działka nr [...], do której przylega przedmiotowe ogrodzenie jest w sensie prawnym drogą bądź miejscem publicznym. Oznacza to, że organy w uzasadnieniach decyzji zobowiązane były szczególnie wnikliwie wyjaśnić swoje stanowisko i okoliczności mające wpływ na przebieg postępowania administracyjnego.
Na marginesie należy wyjaśnić, iż organ I instancji nie prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Powinien był zastosować art. 49b Prawa budowlanego o ile istotnie zachodziłyby warunki do uznania przedmiotowego ogrodzenia za takie, którego wznoszenie wymaga zgłoszenia.
Już tylko te braki w ustaleniach faktycznych uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i odniesienia się do zarzutu skargi, że budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia, a nadto narusza ona ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy skoro postępowanie dowodowe wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. a art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Na podstawie art. 152 cyt. Ustawy wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.