Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 12 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/22

Uzasadnienie

1. I. Postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej P.b.) postanowił:
2. 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 6,69 m x 3,35 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...];
3. 2. nałożył na inwestorów H i M O obowiązek przedłożenia w terminie 120 dni od daty otrzymania postanowienia:
4. a) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 P.b., tj. szkice i rysunki;
5. b) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
6. c) projektu zagospodarowania działki,
7. d) zaświadczenia Wójta [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie organ wskazał, że po przedłożeniu ww. dokumentów zostanie naliczona opłata legalizacyjna w kwocie 5.000 zł, stosownie do art. 49b ust. 5 pkt 2 P.b.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, w tym dwukrotne decyzje o jego umorzeniu, które zostały dwukrotnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ II instancji.

Wskazano także, że w wyniku kontroli PINB ustalił, że na wskazanej w sentencji działce od strony zachodniej ściany istniejącego budynku mieszkalnego prowadzona jest budowa, w ramach której wykonano:

1. - fundamenty betonowe,
2. - murowane słupy z gazobetonu grubości 24 cm i różnej szerokości,
3. - wieniec,
4. - słupy i wieniec żelbetowy przy ścianie istniejącego budynku mieszkalnego.

Obiekt jest niedokończony i graniczy z działką nr ew. [...] należąca m.in. do D K. W ramach kolejnej kontroli PINB ustalił, że stan faktyczny wykonanych robót budowlanych nie zmienił się, a jednie zostało zdjęte deskowanie z wieńców i podciągów. H O oświadczyła przy tym, że nie były prowadzone żadne roboty budowlane a deski z szalunku zostały zdjęte, aby się nie zniszczyły w okresie zimy. Ponadto oświadczyła, że "będąca w budowie wiata przeznaczona będzie do składowania jako ochrona przed deszczem i śniegiem narzędzi ogrodniczych takich jak taczka, szpadel, grabie, kosiarka do koszenia trawnika oraz zabawek ogrodowych i dziecięcych. Wiata nie jest i nie będzie połączona funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym oraz, że na wysokości wiaty ściana szczytowa budynku mieszkalnego ma wykończenie zaprawą klejową."

W konsekwencji dwóch uchylających decyzji organu II instancji, PINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce me może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Inwestor nie dokonał zgłoszenia i samowolnie wybudował budynek gospodarczy murowany o wymiarach zewnętrznych 6,69 x 3,35 m.

W tym przypadku organ powiatowy uznał, że możliwa jest legalizacja wykonanych robót budowlanych.

1. II. Po rozpatrzeniu zażalenia D K (dalej jako Skarżąca), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącej, że PINB nie wykonał wcześniejszych zaleceń organu II instancji.

Z treści uzasadnienia PINB wynika wprost, że zakwalifikował on sporny budynek jako nowy budynek.

Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że realizowany obiekt nie charakteryzuje się cechami właściwymi dla "wiaty". W żadnym razie nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z lekką konstrukcją. Sporny obiekt posiada fundamenty oraz wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie został połączony funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. W ścianie budynku mieszkalnego brak jest otworu łączącego budynek z obiektem będącym przedmiotem postępowania.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., omawiany budynek wymaga zgłoszenia. W ocenie [...] WINB, powyższe ustalenia uzasadniają wszczęcie przez PINB postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 49b P.b. Wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Istota regulacji art. 49b P.b. ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez wymaganego zgłoszenia spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno-budowlane i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii badania zgodności inwestycji z przepisami, [...] WINB wskazał że, wiążąca analiza w tym zakresie winna nastąpić po przedłożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji. Rozstrzyganie o ewentualnej rozbiórce obiektu bez wdrożenia procedury legalizacyjnej pozbawiłoby de facto inwestora możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka budynku jako sankcja najdalej idąca powinna być stosowana w ostateczności.

1. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła D K, kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:
2. 1. art. 49b ust. 2 P.b. (wg stanu prawnego obowiązującego na moment wszczęcia postępowania administracyjnego) i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez [...] WINB dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania PINB, w zakresie ustalenia czy budowa będąca przedmiotem postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego, oraz czy budowa ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza że PINB w postępowaniu zaniechał tych ustaleń;
3. 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych faktu rozbudowy przez inwestorów (ok. X-XI.2020 r.) obiektu będącego przedmiotem postępowania o dalszą część składającą się z konstrukcji metalowej, opartej na pozostałej części ściany istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się w ciągu zabudowy budynkiem gospodarczym murowanym, o podobnej funkcjonalności co obiekt murowany, a która to rozbudowa spowodowała chociażby zwiększenie wymiarów i możliwość przekroczenia powierzchni zabudowy budynku gospodarczego, i która to konstrukcja nadal istnieje, zwłaszcza że PINB zaniechał ustaleń w tym zakresie;
4. 3. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez rażące uchybienie przez [...] WINB obowiązkowi umożliwienia stronom, w tym stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym bardziej, że organ II instancji nie zawiadomił strony Skarżącej o możliwości "końcowego" zapoznania ze stanem sprawy, zwłaszcza że organ ten prowadził postępowanie w sposób rozwleczony, co do czynności merytorycznych i czasu ich podejmowania (organ I instancji przekazał zażalenie za pismem z 13.10.2021 r., a skarżone postanowienie wydane zostało dopiero 9 marca 2022 r.);
5. 4. art. 124 § 1 k.p.a. wobec braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zażalenia strony skarżącej z [...].09.2021 r. na postanowienie PINB nr [...] z [...].09.2021 r.

Strona Skarżąca wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia;
2. 2. orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według stawki podwójnej z uwagi na nakład pracy pełnomocnika i zawiłość sprawy;

W uzasadnieniu skargi poniesiono, że jednoznaczna treść art. 49b ust. 1 i 2 P.b. wymaga, aby organ przed zobowiązaniem inwestorów do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 najpierw ustalił, że:

1. 1) obiekt budowlany lub jego część budowany był bez wymaganego zgłoszenia;
2. 2) zrealizowana bądź realizowana budowa tego obiektu lub jego części jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego;
3. 3) zrealizowana bądź realizowana budowa tego obiektu lub jego części nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

W przedmiotowej sprawie PINB z pewnym zastrzeżeniami dotyczącymi prawidłowości oceny, iż w sprawie może występować obiekt o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie przeprowadził żadnych ustaleń w zakresie zgodności z przepisami powołanymi w punktach 2) i 3).

[...] WINB nie naprawił tego błędu, chociażby korzystając z możliwości jakie dawał art. 136 § 1 k.p.a.

Pomimo kontroli instancyjnej w przedmiotowej sprawie nadal niezrozumiałym jest przemilczenie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji faktu kolejnej rozbudowy przez inwestorów występującego w sprawie obiektu murowanego (niezależnie od jego kwalifikacji) o usytuowaną w tym samym ciągu konstrukcję stalową, o zbliżonej funkcjonalności, mającą wpływ chociażby na wymiary całości inwestycji będącej przedmiotem sprawy, a przede wszystkim na dopuszczalną powierzchnię zabudowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.

W tej kwestii organ II instancji również nie wykorzystał uprawnienia z art. 136 § 1 k.p.a.

Wobec sposobu prowadzenia postępowania w II instancji, które trwało przez kilka miesięcy szczególnie istotnym uchybieniem było praktycznie pozbawienie stron, z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Rozwlekły czasowo i merytorycznie sposób prowadzenia sprawy przez organ II instancji wręcz uniemożliwił stronie skarżącej i zapewne pozostałym stron ustalenie momentu, w którym możliwie jest już "końcowe" zapoznanie z zebranymi dowodami i materiałami. Organ ten przed wydaniem rozstrzygnięcia z [...] marca 2022 r. nie zawiadomił stron, iż taka możliwość istnieje.

[...] WINB nie odniósł się do zarzutu z pkt 4 zażalenia, co uzasadnienia twierdzenie, że nie rozpoznał tego zarzutu.

Podniesione w skardze zarzuty uzasadnione są względami ochrony słusznego interesu D K, jako współwłaścicielki nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej (o numerze ew. [...]), a tym samym narażonej na immisje i obniżenie wartości oraz funkcjonalności w związku z występującą w sprawie budową (obiektem) oraz ewentualnym, późniejszym użytkowaniu tego obiektu.

1. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. V. Skarga jest uzasadniona, jednakże w marginalnym zakresie z powodów, jakie w niej podniesiono.

Sąd wyjaśnia, że zaskarżone postanowienie [...] WINB i poprzedzające je postanowienie PINB zostały uchylone z uwagi na naruszenie prawa procesowego, jakie zaistniało na tym etapie sprawy przed organami obu instancji. Sąd widzi w tej sprawie potrzebę doprecyzowania ustaleń faktycznych, jakie mogą mieć wpływ zarówno na kierunek sprawy i tryb legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej oraz prawa inwestorów do zalegalizowania obiektu, o czym winni oni zostać powiadomieni już na tym etapie sprawy, tak aby mogli w sposób świadomy zająć stanowisko.

Z uwagi na prezentowane w toku całego postępowania stanowisko Skarżącej, Sąd widzi w pierwszej kolejności potrzebę wyjaśnienia kluczowych zagadnień, jakie wiążą się z procesem legalizacji i interesem strony, czego Skarżąca zdaje się nie dostrzegać.

Po pierwsze, należy wyraźnie zaakcentować, że to nie Strona Skarżąca, a wyłącznie inwestor będzie decydował o tym, jaki obiekt budowlany zostanie ewentualnie wzniesiony na jego działce. Jedyne ograniczenie w tym zakresie stanowią przepisy prawa, które Inwestor ma obowiązek bezwzględnie przestrzegać i które ograniczają go w niczym nieskrępowanej aktywności budowlanej. Tym samym twierdzenia Skarżącej, że budowa obiektu "odbywa się bez jej zgody" nie mają w sprawie jakiegokolwiek znaczenia.

Po drugie, Sądowi z urzędu jest wiadome, że działka Skarżącej nr ewid. [...] jest działką leśną (por. ogólnodostępne dane z geoportalu jakie można znaleźć pod adresem https://mapy.geoportal.gov.pl - wyszukiwanie po identyfikatorze działki Skarżącej o nr [...] - oznaczenie użytku jako LsIV). Żadna zatem zabudowa, niezwiązana z produkcją leśną, na działce Skarżącej nigdy nie powstanie, dopóki nie zostanie ona odlesiona. Twierdzenia o obniżaniu wartości tej działki bądź ograniczaniu na niej zabudowy są przy tym nieuzasadnione, bowiem organy i Sąd badają wyłącznie kwestie zgodności wykonywanej zabudowy z prawem i ograniczenia zabudowy nieruchomości sąsiednich.

Po trzecie, należy ogólnie zaznaczyć, że na etapie postępowania, na którym obecnie znajduje się niniejsza sprawa (postanowienie zobowiązujące do przedłożenia dokumentów wymaganych przy legalizacji), nie jest wymagane szczegółowe rozstrzygnięcie o zgodności inwestycji z prawem, bowiem o tym, czy możliwe będzie zalegalizowanie inwestycji będzie można orzec dopiero po przedłożeniu wymaganej dokumentacji. Organ nie ma zatem obowiązku badania już na tym etapie, poza oczywistymi przypadkami, czy inwestycja nadaje się do zalegalizowania. Następuje to bowiem dopiero po przedłożeniu dokumentów, czego Skarżąca nie dostrzega.

VI. Przechodząc do powodów uchylenia obu postanowień, należy wskazać, że jak słusznie wskazał [...] WINB, nie wyciągając jednak z tego prawidłowych wniosków, "w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze treść art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Urzeczywistnienie w/w zasady sprowadza się zatem do przyznanej organom administracji publicznej możliwości odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia.".

Jakkolwiek [...] WINB zasadnie przywołał zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, to jednak wadliwie wykonał obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, które niestety nie są w pełni ustalone.

Niewątpliwie z uwagi na datę wszczęcia postępowania, organ zasadnie stosuje przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Zgodnie więc z art. 49b ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W niniejszej sprawie niewątpliwy jest fakt popełnienia samowoli budowlanej (Inwestorzy tego nie kontestują), przy czym elementy konstrukcyjne obiektu wskazują, że stanowi on ustrój budowlany niezależny od znajdującego się obok budynku mieszkalnego. Słusznie organy wskazują więc, że stwierdzenie samowoli nie oznacza obowiązku nałożenia automatycznego nakazu rozbiórki. W pierwszej kolejności należy stworzyć warunki do zalegalizowania owej samowoli.

Jak wynika z art. 49b ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1. 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2. 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3. 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na tym etapie sprawy, a więc w momencie decydowania o wstrzymaniu kontynuowania robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia dokumentów, organ ma już mieć pewność, co do charakteru samowoli budowlanej oraz istnienia przynajmniej teoretycznej możliwości jej zalegalizowania.

O tym, że szczegółowe badanie możliwości legalizacji następuje po wywiązaniu się przez inwestora z nałożonych obowiązków przedłożenia dokumentów, świadczy art. 49b ust. 4 P.b. wskazując na to, że jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, a na to postanowienie przysługuje zażalenie.

Finalnym aktem, legalizującym samowolę budowlaną, w przypadku gdy nie jest ona jeszcze ukończona, jest postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 6 P.b., zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy.

Jakkolwiek całkowicie gołosłowne i błędne są uwagi Skarżącej, co do braku zbadania przez organy zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi i technicznymi (nastąpi to bowiem na etapie szczegółowej analizy przedłożonych dokumentów i tego co rzeczywiście na działce istnieje), to jednak nie można nie dostrzec, że organ powiatowy nie przeprowadził wystarczająco szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przez co nie jest do dzisiaj wiadome, czy kierunek obrany przez ten organ jest zasadny i jaki obiekt w rzeczywistości powstaje.

Organy wskazują, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jest przy tym niewątpliwe, że tego rodzaju inwestycja wymagała zgłoszenia, którego w sprawie zabrakło. Skoro tak, to po pierwsze Sąd wskazuje, że organy w niniejszej sprawie ograniczyły się do oceny inwestycji z punktu widzenia posadowienia jej na działce nr ew. [...]. Jakkolwiek obiekt znajduje się w całości na tej właśnie działce, to jednak nie można nie dostrzegać, że z mapy dostępnej w geoportalu wynika, że działka ta stanowi element kompleksu zabudowanego domem mieszkalnym jednorodzinnym, posadowionym jednakże częściowo również na działce nr ewid. [...].

Rolą organów była ocena całości terenu, zwłaszcza, że za budynkiem mieszkalnym, na działce nr ewid. [...] wzniesiony jest obiekt budowlany, który nie został zaewidencjonowany na mapach, a co może mieć wpływ na ocenę procesu legalizacji.

Po drugie, istotniejsze, pomimo że w sprawie mamy do czynienia dopiero ze wstępnym etapem postępowania, to jednak organy mają już teraz obowiązek rozważenia, co dokładnie wznosi inwestor na działce (budynek gospodarczy czy garaż) oraz czy obiekt tego rodzaju będzie w ogóle możliwy do zalegalizowania. Sąd zwraca na powyższe uwagę, ze względu na okoliczności sprawy, w szczególności umiejscowienie budynku na granicy działki, co podlega szczególnej reglamentacji prawnej. Brak jest także wyjaśnienia, czy na działce znajduje się już garaż (wolnostojący lub wbudowany w budynek mieszkalny), co świadczyłoby jednoznacznie o przeznaczeniu nowego obiektu.

Odnośnie do kwestii umiejscowienia budynku na granicy, organy oceniają sprawę wyłącznie jednowymiarowo, tj. przez pryzmat powierzchni zabudowy, która nie przekracza 35 m2. Tymczasem istotna jest analiza § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (ścianą bez okien - przyp. Sądu), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Z kolei w ustępie 3 wskazanego paragrafu prawodawca wskazał, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei w ustępie 4 § 12 rozporządzenia przyjęto, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1. 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;
2. 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;
3. 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

W ocenie Sądu, wyżej przywołane regulacje prawne (§ 12 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia technicznego) przewidują niezależne od siebie przypadki umożliwiające lokalizowanie zabudowy na granicy działek. Zabudowa w granicy jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy:

1. - plan miejscowy tak stanowi (§ 12 ust. 2), bądź gdy
2. - na sąsiedniej działce istnieje już zabudowa na granicy (§ 12 ust.
3. 3) oraz gdy
4. - chodzi o określony rodzaj zabudowy na granicy z uwagi na jej parametry i przeznaczenie nieruchomości (§ 12 ust. 4). Dwa ostatnie przypadki są przy tym niezależne od postanowień planu miejscowego i vice versa. Inaczej więc mówiąc, jeżeli plan miejscowy umożliwia zabudowę na granicy, to wówczas to właśnie plan określa parametry takiej zabudowy, która jednocześnie musi spełniać wymagania innych przepisów prawa z punktu widzenia ochrony interesów innych podmiotów. Nie stosuje się tu jednak § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia ws. warunków technicznych, które jak wspomniano zawierają samodzielne warunki (niezależne od planu) lokalizowania zabudowy w granicy działek.

Powyższe rozumienie przepisów potwierdza ich wykładnia autentyczna, przeprowadzona na podstawie analizy zamierzenia prawodawcy zmieniającego rozporządzenie ws. warunków technicznych - patrz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285).

Jak bowiem wynika z analizy projektu rozporządzenia oraz z przyjętej końcowe wersji tego aktu (por. dokument rozporządzenia skierowany do podpisu Ministra s. 57-59 - https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12285403) doprecyzowano § 12 ust. 2 w zakresie możliwości sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej albo w granicy, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość (tzn. dopuszcza albo wręcz nakazuje).

Jak wyjaśniono, "sytuowanie budynku w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy granicy dopuszczalne będzie jedynie w odniesieniu do budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez okien i drzwi.

Dokonana zmiana przepisu ma na celu unormowanie w sposób jednoznaczny możliwości sytuowania obiektu w granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, w sytuacji gdy obowiązujący na danym obszarze plan miejscowy dopuszcza taką możliwość. Dzięki proponowanemu zapisowi wyeliminuje się m.in. konieczność występowania przez inwestora z wnioskiem o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych."

Co istotne, uzasadnienie rozporządzenia wskazuje także, że "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie służy ochronie ładu przestrzennego, a jedynie stwierdzeniu, jaki rodzaj inwestycji i jaka jej skala (wskaźniki zabudowy) jest dopuszczalny w istniejącym na danej nieruchomości stanie prawnym. Elementem kształtującym ład przestrzenny w decyzji WZ powinna być analiza urbanistyczna. W praktyce jednak to narzędzie nie spełnia swojego zadania, gdyż decyzje WZ nie są związane ustaleniami Studium - podstawowego dokumentu kształtującego politykę przestrzenną gminy. Kryteria urbanistyczne dla decyzji WZ są nieostre i pozwalają na szeroką interpretację (np. zasada dobrego sąsiedztwa rozciągana na nieruchomości położone w znacznej odległości od inwestycji).

W związku z powyższym oraz ze względu na różne interpretacje zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zrezygnowano z możliwości sytuowania obiektu w odległościach innych niż wskazane w § 12 w przypadku inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez konieczności występowania o odstępstwo.

Wyjaśniono również, że § 12 posiada zapisy pozwalające na sytuowanie budynku w granicy działki, jeżeli przylega on swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz gdy jego wysokość jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku planu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodatkowo w związku z częstym brakiem możliwości zachowania odległości o których mowa w § 12 ust. 1 w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej zachowano możliwość usytuowania budynku w odległościach mniejszych niż wskazane w ww. paragrafie, pod warunkiem, że szerokość działki nie przekracza 16 m.

W nowelizacji rozporządzenia w przypadku wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem wejścia w życie nowelizacji dopuszczono, aby do dnia 31 grudnia 2019 r. można było korzystać z dotychczasowego dopuszczenia zawartego w obecnym § 12 ust. 2 (tzn. wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub ze zgłoszeniem inwestycji).

Dopuszczenie budowy budynku w granicy działki na styku z innym budynkiem wyszczególniono w oddzielnym ust. 3, jako możliwość występującą nie tylko w zabudowie jednorodzinnej, ale we wszelkiego rodzaju zabudowie (dotychczasowy przepis § 12 ust. 3 pkt 2 przeniesiono do ust. 3 i rozszerzono o inne rodzaje zabudowy). Należy bowiem zauważyć, że w chwili obecnej dobudowa nowego budynku do ślepej ściany stojącej na granicy działki jest jednym z podstawowych procesów urbanistycznych. Dobudowa taka powinna być dozwolona z mocy prawa i nie może być ograniczana wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej.

Ponadto większość planów miejscowych nie posiada zapisów dotyczących tej kwestii, co blokuje możliwość dokonania dobudowy w przypadkach innych niż zabudowa jednorodzinna. W tym miejscu należy jednak wskazać na konieczność zachowania i spełnienia w takim przypadku wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a więc spełnienia wymagań jakie są stawiane ścianom oddzielenia przeciwpożarowego. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zabudowa plombowa ma na celu uzupełnienie występującej zabudowy pierzejowej, wobec czego projektowany budynek powinien wpasowywać się w istniejącą zabudowę. Wobec powyższego we wprowadzonym przepisie podkreślono konieczność spełnienia wymagań obowiązującego na danym terenie planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia zwiększono wymaganą długość garażu z 5,5 m na 6,5 m, z uwagi na fakt, iż garaż powinien być wykonany zgodnie z zasadami sztuki projektowej oraz z uwagi na konieczność stosowania grubszych ścian zewnętrznych. Ponadto rozszerzono dopuszczenia o zabudowę zagrodową - dotychczas możliwość występująca wyłącznie dla zabudowy jednorodzinnej."

Z obszernie przytoczonych powyżej motywów zmiany rozporządzenia ws. warunków technicznych wynika niewątpliwie, że warunki określone w § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 są rozłączne i samodzielne.

Jednocześnie należy przypomnieć o uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 jako odnoszącej się do lokalizacji zabudowy w granicy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która musi być zgodna z przepisami § 12 rozporządzenia technicznego.

Sąd przytoczył powyższe uzasadnienie projektu zmiany rozporządzenia technicznego by zwrócić uwagę, że organy w ogóle nie rozważyły tego, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu postanowień, na jakiej podstawie uznają, że zabudowa wzniesiona na działce Inwestorów nadaje się do legalizacji jako budynek gospodarczy wznoszony na granicy. Jakkolwiek Sąd dopuszcza możliwość zalegalizowania takiego rodzaju obiektu, także na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., to jednak istotne jest to, że może się to wiązać, w zależności od przyjętego przez organ stanowiska, mającego zakotwiczenie przede wszystkim w działaniu Inwestorów, z odpowiednim dostosowaniem już wzniesionej zabudowy.

W sprawie w zasadzie żaden z organów nie przeprowadził analizy, na jakiej podstawie umiejscowienie obiektu ma być zgodne z przepisami technicznymi. Jest to o tyle istotne, że zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia technicznego wymaga ustalenia, że inwestycja dotyczy tylko i wyłącznie działki nr ewid. [...] i że jest ona węższa niż 16 metrów, co ma z kolei wpływ na definiowanie zabudowy budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust 1 pkt 2 P.b.

Przyjęcie natomiast założenia, że w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia technicznego, musi skutkować wskazaniem inwestorowi, że obecnie wzniesiony obiekt nie spełnia wymagań dotyczących brzegowych wymiarów, gdyż maksymalna długość garażu/budynku gospodarczego w takim przypadku, nie może być większa niż 6,5 m. Jest to o tyle istotne, że aktualnie obiekt ma 6,69 m długości i jego legalizacja na tej podstawie wymagałaby jego odpowiedniego zmniejszenia, jak również uzyskania odpowiedniej decyzji o warunkach zabudowy (dla trenu nie sporządzono planu miejscowego).

Sąd zwraca na powyższe uwagę po to, by podkreślić, że już w momencie wydawania postanowienia z art. 49b ust. 2 P.b. organ winien ustalić wszystkie istotne okoliczności sprawy, poinformować o nich inwestora, tak aby ten, nie ponosząc zbędnych kosztów, przedłożył prawidłową dokumentację wymaganą do legalizacji. Inaczej mówiąc, chodzi o to, by uniknąć zbędnego poprawiania dokumentacji wymaganej w procesie legalizacji z uwagi na zbyt ogólnikowe wyjaśnienie sprawy na jej wcześniejszym etapie.

Nie jest przy tym rzeczą Sądu zastępowanie w tym zakresie organów i po raz pierwszy wskazywanie na te kwestie i ich rozstrzyganie w postępowaniu sądowym.

W kontekście powyższego, oceniając zarzuty skargi Sąd za bezzasadny - co do zasady - uznaje zarzut naruszenia art. 49b ust. 2 P.b. i art. 136 § 1 k.p.a. Zarzut ten bazuje na błędnym przekonaniu, że organ już na etapie, o którym mowa w art. 49b ust. 2 P.b. ma obowiązek szczegółowej kontroli zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi i technicznymi. Owszem, organ nie może dowolnie kierować każdej samowoli na etap legalizacji, jednakże w tej sprawie należało dokonać analizy, czy i na jakiej podstawie sporny obiekt będzie realizowany na granicy, pozostawiając szczegóły oceny możliwości jego zalegalizowania dopiero na etap późniejszy, po przedłożeniu dokumentacji. Nie zachodzi przy tym stan pewności, co do tego, że wzniesionego obiektu na pewno nie będzie można zalegalizować. Niemniej jednak istotne już w tym momencie jest to, aby inwestor wiedział, jaką podstawę umożliwiającą lokalizację budynku na granicy stosuje organ, i która z nich jest względniejsza.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 136 § 1 k.p.a. Organy nie pominęły w swoich rozważaniach faktu wzniesieni konstrukcji metalowej, opartej na pozostałej części ściany istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się w ciągu zabudowy budynkiem gospodarczym murowanym. Strona w tym momencie czyni nieuprawnione założenie, że doszło do zwiększenia zabudowy obiektu, nie dostrzegając w ogóle tego, że nastąpiło to przed wstrzymaniem robót budowlanych oraz że całość (niewątpliwie ustalona w toku drugiej kontroli) będzie podlegać ocenie organu po przedłożeniu dokumentacji. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że nie jest żadną rozbudową wykonanie konstrukcji metalowej, która nie jest murowana.

Sąd nie ma powodów by kwestionować stanowisko Inwestorów, że stanowi to konstrukcję pod roślinność, jaką chcą obsadzić to miejsce. Kwestia ta będzie jednak mogła zostać rozważona w ramach ewentualnej oceny przedłożonych dokumentów, o ile oczywiście organ wcześniej wyjaśni na jakiej zasadzie zabudowa lokalizowana jest na granicy działki. W tym kontekście niezasadny jest także zarzut nieodniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia. Organy nie są zobowiązane do analizowania niejako "krok po kroku" wszystkich uchybień podnoszonych w środku odwoławczym. Wystarczające jest, że z ich wypowiedzi wynika wyjaśnienie zajętego stanowiska.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez rażące uchybienie przez [...] WINB obowiązkowi umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz "rozwlekłe" prowadzenie postępowania.

Strona Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że po przekazaniu jej zażalenia przez PINB do [...] WINB, organ ten zwracał się dwukrotnie (pismo z 16.11.2021 i 21.12.2021) do tutejszego Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych, o czy informowano jej pełnomocnika.

Jakkolwiek organ Wojewódzki mógł w ocenie Sądu szybciej załatwić przedmiotową sprawę (za zbędne należy bowiem uznać prawdopodobnie omyłkowe zwrócenie akt do PINB otrzymanych z Sądu i ich ponowne zażądanie od organu I instancji, celem rozpoznania zażalenia), to jednak uwagę zwraca to, że [...] WINB nie prowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w II instancji. Brak zawiadomienia Skarżącej o możliwości zaznajomienia się z materiałami sprawy, w sytuacji bieżącego przeglądania akt przez jej małżonka, a także brak wskazania w jaki sposób uchybienie w tym zakresie przełożyło się na uniemożliwienie Stronie dowodzenia swoich racji, skłania do wniosku, że zarzut sformułowany w tym względzie jest bezzasadny.

W powyższej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie znalazł jakichkolwiek podstaw, by wynagrodzenie pełnomocnika zwiększyć do stawki dwukrotnej, tym bardziej, że powody uwzględnienia skargi są w znaczącej części odmienne od tych podnoszonych w skardze. W związku z tym przyznano wynagrodzenie jedynie w stawce minimalnej.

Augustyniak-Pęczkowska