Uzasadnienie
W dniu 3 lutego 2023 r. do Rady Gminy [...] wpłynęło skierowane przez S. G. i S. G. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
Jak wynika ze Zwrotnych Potwierdzeń Odbioru, w dniu 8 lutego 2023 r. S. G. i S. G. doręczono odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W dniu 13 kwietnia 2023 r. S. G. i S. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, nadali w placówce operatora pocztowego skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.
W niniejszej sprawie zaskarżono uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. Skarga została złożona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.").
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem.
Innymi słowy skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1624/18 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1172/19). Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być złożone w określonym w przepisach p.p.s.a terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą ustawy – zgodnie z poglądem prawnym prezentowanym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, dotyczącym stanu prawnego przed 31 maja 2017r.).
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tekst jednolity Dz.U. 2016, poz. 446) stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Natomiast w myśl art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dniu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi na skierowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższa odpowiedź została doręczona skarżącym w dniu 8 lutego 2023 r. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że termin do wniesienia skargi przez S. G. upłynął w dniu 10 marca 2023 r. Wniesiona przez nią w dniu 13 kwietnia 2023 r. skarga podlegała odrzuceniu.
Odnosząc się natomiast do skargi złożonej przez S. G. zauważyć należy, że na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 316/22, prawomocnie odrzucono skargę S. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Powodem odrzucenia ww. skargi, było uchybienie przez skarżącego terminowi do jej wniesienia. S. G. wezwał bowiem organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 1 lipca 2021 r. odebrał odpowiedź organu na to wezwanie. W ocenie Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego zażalenie od postanowienia WSA z dnia 7 lipca 2022 r., termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 2 sierpnia 2021 r.
Podkreślić więc należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania.
W orzecznictwie wskazuje się, że bez znaczenia pozostaje także fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi.
Przy czym bez znaczenia pozostają różnice oraz odmienne zarzuty we wnoszonych przez ten sam podmiot wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa tą samą uchwałą rady gminy. Złożenie kolejnych wezwań nie powoduje zmiany liczenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który powinien być związany z wniesieniem pierwszego pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej interpretacji, jak już wskazano powyżej, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. II OZ 416/23 oraz orzecznictwo tam powołane).
W niniejszej sprawie skarżący S. G. wywiódł kolejną skargę, po otrzymaniu od organu drugiej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym, wystosowanie kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie otwierało ponownie skarżącemu terminu do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy [...] upłynął skarżącemu S. G. w dniu 2 sierpnia 2021 r., wobec czego wniesioną przez niego w dniu 13 kwietnia 2023 r., należało odrzucić jako złożoną z uchybieniem terminu do jej wniesienia.
Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. postanowił, jak w pkt I sentencji.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.