Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń U. D. i W. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], stwierdzające, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] zawieszającego wznowione z urzędu, postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], ze względu na pierwszeństwo postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], prowadzonego przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a które wówczas było przedmiotem postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] zawieszającego wznowione z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...].
W uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] wskazał, że z chwilą wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym kończy się postępowanie administracyjne wszczęte w tym trybie, nie można już w takiej sytuacji mówić o zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Stwierdził zatem, iż zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie i wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Uznał, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., kończącej postępowanie nieważnościowe, nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].
Zdaniem Wojewody [...], wykazane rażące naruszenie prawa, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i brak podstawy prawnej dla wydanego orzeczenia, stanowią naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. U. D. i W. O. złożyli zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zasada wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. art. 61 § 4 k.p.a., stanowiąca formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, winny znaleźć zastosowanie również w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...].
Stwierdził, na podstawie akt postępowania nadzwyczajnego wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...], iż postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] nie zostało poprzedzone jakąkolwiek czynnością procesową. Organ nie zawiadomił stron o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, ani o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia. Uznał zatem, że organ wojewódzki naruszył art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., bowiem niedopuszczalne jest podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Także niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi poważne uchybienie, dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze treść art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że należało uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie w pierwszej kolejności zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i prawidłowe doręczanie stronom korespondencji, w tym postanowienia kończącego postępowanie.
Odnosząc się do pisma z dnia 12 września 2013 r., w którym U. D. wycofała zażalenie z dnia 11 września 2013 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wyjaśnił, że stwierdzone wyżej naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji uniemożliwia zastosowanie art. 137 k.p.a. w związku art. 126 k.p.a., zgodnie z którym strona może cofnąć zażalenie przed wydaniem postanowienia przez organ zażaleniowy. Organ zażaleniowy nie uwzględni jednak cofnięcia zażalenia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy postanowienia naruszającego prawo.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. wnieśli M. O. i W. O. domagając się jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu odnieśli się nie tylko do zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, ale również do innych postępowań administracyjnych i sądowych toczących się z udziałem skarżących.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
- 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, albowiem w sprawie winien był znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a co winno było skutkować uchyleniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i umorzeniem postępowania, albowiem w sprawie brak jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r.;
- 2. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 24 § 3 i 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do zarzutów zawartych zarówno w piśmie M. O. z dnia 5 października 2013 r. (w tym dotyczących orzekania w sprawie przez urzędnika Wojewody [...] podlegającego wyłączeniu), jak i pism W. O. oraz zażaleń z dnia 6 września 2013 r. i z dnia 3 października 2013 r.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był orzec w sprawie merytorycznie i rozstrzygnąć, czy w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...].
Zarzucili, że organ odwoławczy nie ustalił kto jest stroną przedmiotowego postępowania. Nie wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, poza zawiadomieniem wszystkich stron postępowania i doręczeniu im korespondencji. Podnieśli również, że organ I instancji naruszył nie tylko art. 10 k.p.a., ale również inne zasady postępowania administracyjnego zawarte w przepisach: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznawaniu sprawy organ nie naruszył przepisów prawa w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], stwierdzające, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec użycia w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenia o "koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy mającym istotny wpływy na wynik sprawy" w orzecznictwie sądowo – administracyjnym podkreśla się równoznaczność tego pojęcia z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ wyższego stopnia (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12, lex nr 1277990 oraz z dnia 7 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/11, lex nr 1104295).
W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Poza kontrolą Sądu pozostają także inne zarzuty nieodnoszące się do zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie pierwszoinstancyjne wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, a zatem naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i umożliwienia im czynnego udziału w sprawie oraz nie przeprowadził stosownego postępowania w sprawie. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie zostało poprzedzone jakąkolwiek czynnością procesową podjętą przez organ wojewódzki w toku postępowania.
Wobec powyższego zgodzić należy się z organem odwoławczym, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, bowiem organ ten w istocie nie przeprowadził żadnego postępowania. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić uchybienia organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
W tak ustalonym stanie faktycznym należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zawiązku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ten wskazał też jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak tego wymaga w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a.
W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną wykładnią przepisów prawa, należało zatem uznać, że zaskarżone postanowienie organu II instancji odpowiada prawu, a zarzuty skarżących są niezasadne. W wypadku, gdy organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).