Uzasadnienie
W dniu 13 lutego 2020 r. G. P. złożył skargę do Sądu na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes ULC) podnosząc, że 19 lutego 2019 r. wniósł do tego organu o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego R. praw pasażerów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 z 2004, s.l. - dalej "rozporządzenie (WE) nr 261/2004", w związku z lotem z 19 października 2018 r. [...] W.([...])-G. ([...]).
Skarżący podał, że złożył skargę na przewlekłość postępowania Komisji Ochrony Praw Pasażerów ULC na podstawie art. 205a ust. 1 Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017r. poz. 959) w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE.
Wniósł o:
- - zobowiązanie Prezesa ULC do wszczęcia postępowania, wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego.
Wskazał, że złożył ponaglenie, które doręczono organowi 20 września 2019 r., jednak do wniesienia skargi do sądu organ nie wszczął postępowania. Pismem z 6 kwietnia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił jedynie o wszczęciu postępowania i wezwał przewoźnika lotniczego do wyjaśnienia okoliczności sprawy i złożenia dokumentów oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o połączenie spraw K. B., R. S. i G. P., na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a. wobec tożsamości przedmiotu skargi.
W ocenie Prezesa ULC postępowanie nie było prowadzone przewlekle. Organ stwierdził, że nie naruszył zasad, o których mowa art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodał, że poddał ocenie wszystkie złożone dokumenty i podjął starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Podkreślił, że sprawy wymagają zgromadzenia dowodów z materiałów przewoźnika lotniczego oraz wiadomości specjalnych. Nadto, strony powinny mieć zapewniony czynny udział, możliwość zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do ustalonych okoliczności.
Według organu stan faktyczny sprawy przeczy zarzutowi przewlekłości postępowania. Nie sposób zarzucić naruszenia zasady szybkości postępowania, względnie wykonywania czynności pozornych. Tym bardziej nie doszło do rażącej bezczynności, gdyż - jak wskazuje się w orzecznictwie - sama długość bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką przyjęcia rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA z 8 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 65/13). Chodzi o szczególne okoliczności. Dalej wyjaśnił pojęcie "rażącego naruszenia prawa".
Zdaniem organu, jego brak działania nie był i nie jest nacechowany złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skargi spowodowała potrzeba rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zapewnieniem stronom czynnego udziału oraz tym, że występują strony o spornych interesach.
Organ dodał, że w 2018 r. wpłynęło ponad 17 000 skarg. Nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby postępowań w porównaniu do roku poprzedniego, co pomimo starań, powoduje opóźnienia. W 2019r. wpłynęło ok. 7 200 skarg załatwianych w dotychczasowym trybie oraz kolejnych - prawie 3000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi brak kompetencji Prezesa Urzędu do ich rozpatrywania po tym terminie w dotychczasowym trybie i roczny okres przedawnienia roszczeń pasażerów, załatwiane są poprzez odmowę wszczęcia postępowania.
Jedną z przyczyn wzrostu wpływu spraw była uchwała Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16 przesądzająca, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Dlatego przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań Prezesa ULC olbrzymią liczbę roszczeń przedawnionych skierowano do organu. Niejednokrotnie organ zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń ocenianych przez sądy powszechne, bądź już oddalonych prawomocnym orzeczeniem tego sądu, co wpływa na konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego spraw, a zatem i terminy rozpatrywania. Często rozpatrywane są skargi dotyczące lotu sprzed kilku lat, co także ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i termin jej załatwienia.
Wpływ na pracę Komisji ma ogromna liczba spraw, braki kadrowe i duża rotacja w jej składzie osobowym, co powoduje konieczność załatwiania spraw po innych pracownikach, dodatkowe obciążenie pracą i niezachowanie terminów. Pracownicy dyżurują też na infolinii i odpisują na emaile. Niecelowe – zdaniem organu – byłoby zatem wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej. Grzywna winna mieć charakter prewencyjny, a wobec podjęcia czynności w celu szybkiego załatwiania spraw, nie ma w tej sprawie zastosowania. Jest też niezasadna z uwagi na ilość spraw i inne poza orzecznicze obowiązki Prezesa ULC (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 647/16). Nadto, wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadniono w zakresie uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przez organ (wyrok WSA w Białymstoku z 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 2/18).
Prezes ULC wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu może przybrać postać bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi w powyższym przedmiocie jest złożenie ponaglenia do właściwego organu.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy) i jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem – na mocy art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – skarżący skierował skutecznie ponaglenie do właściwego organu.
Wyjaśnić na wstępie trzeba, że bezczynność organu zachodzi w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Innymi słowy bezczynność organu będzie miała miejsce, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwia jej w ustawowym terminie, to jest nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie terminu (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16).
Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie wydania aktu lub podjęcia czynności. Tym samym rozpoznając skargę na bezczynność sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Niezbędne jest więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a następnie, czy ewentualne opóźnienie ma usprawiedliwione podstawy. Powyższe spójne jest z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
W świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że Prezes ULC pozostaje w bezczynności i stan ten rażąco narusza prawo.
Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasadę szybkości postępowania, a zatem rozstrzygnięcia sprawy w jak najkrótszym czasie. W piśmiennictwie podkreśla się, że zasada ta ma dla ochrony interesu społecznego i interesu jednostki kardynalne znaczenie. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w społeczeństwie autorytet władzy oraz oddala wykonanie nakazu prawa. Realizację tej zasady gwarantują przepisy określające terminy załatwia spraw i środki ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów.
W myśl art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oczywiste jest – zdaniem Sądu - że organ nie rozpatrzył sprawy z wniosku m.in. M. K. "w rozsądnym" terminie, a więc pozostawał bezczynny.
Termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia wpływu skargi pasażera do organu, co miało miejsce 19 lutego 2019 r. Pomimo złożonego 20 września 2019 r. ponaglenia organ nie wydał decyzji i nie została ona wydana do dnia wydania niniejszego orzeczenia orzekania przez Sąd. Sprawa trwa już zatem blisko 17 miesięcy.
Jedynie pismem z 6 kwietnia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wezwał przewoźnika lotniczego do wyjaśnienia okoliczności sprawy i złożenia dokumentów w jakiejkolwiek formie oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy aż do 30 czerwca 2020 r. bez wskazania przyczyny.
Oceniając przebieg postępowania, a w szczególności czas jego trwania, przy uwzględnieniu charakteru postępowania, braku przystąpienia do pozyskania dowodów i niewydania rozstrzygnięcia pomimo upływu kilkunastu miesięcy od jego uruchomienia (wnioskiem - skargą pasażerów - spełniającym wymogi formalne), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wobec stwierdzonego "zaniechania" należało zobowiązać organ do wydania aktu.
Sąd uznał ponadto, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący narusza prawo. Sąd miał na uwadze, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu miała charakter kwalifikowany nie wystarczy samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest najważniejszą przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono obowiązek nałożony przepisami prawa.
W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące, a organ mimo, że miał miesiąc na jego rozpatrzenie pozostawał w zwłoce przez kilkanaście miesięcy.
Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost ilości spraw w stosunku do lat ubiegłych - będący skutkiem wydania uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 - nie mogą usprawiedliwiać stwierdzonego naruszenia prawa. Niemniej stanowią uzasadnienie do odstąpienia od wymierzenia grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W konsekwencji Sąd - na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a i art. 200 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji wyroku.