Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., P. K. złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...] zarzucając: 1. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. naruszenie art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3 i art. 36 § 1 k.p.a. - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 48-51 ustawy Prawo budowlane, art. 2 i art. 8 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Konwencja), polegające na niezastosowaniu przez ww. organ art. 48-51 ustawy Prawo budowlane i art. 2 i art. 8 Konwencji, jak również niewydanie w terminie stosownych aktów administracyjnych, w oczywistych okolicznościach samowoli budowlanej;
- 2. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. naruszenie art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 2 i art. 8 Konwencji, polegające na niezastosowaniu przez ww. organ art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 2 i art. 8 Konwencji, jak również niewydanie w terminie stosownych aktów administracyjnych, w oczywistych okolicznościach stanu zagrożenia dla jego życia i zdrowia;
- 3. bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego polegającą na niezastosowaniu art. 7 i art. 77 k.p.a. dla wszechstronnego i rzetelnego zbadania okoliczności sprawy samowoli budowlanej (art. 48-51 ustawy Prawo budowlane) i stanu zagrożenia dla jego życia i zdrowia (art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), 4. niezastosowanie art. 61a k.p.a., tj. odpowiednie] formy prawnej, dla odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, przy jednoczesnym zakwestionowaniu przez ww. organ interesu prawnego i statusu strony, w oczywistych okolicznościach ich istnienia w przedmiotowej sprawie;
- 5. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 7 Konstytucji i art. 13 Konwencji poprzez niezastosowanie art. 61a k.p.a. dla odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na mój wniosek z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego i statusu strony w sprawie, co oznacza naruszenie zasad praworządności i dostępu do skutecznych środków odwoławczych;
- 6. naruszenie art. 28 k.p.a i art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zakwestionowanie jego interesu prawnego i statusu strony, w okolicznościach ich istnienia w przedmiotowej sprawie;
- 7. naruszenie art. 9, art. 10 i art. 73 k.p.a. - będące konsekwencją niesłusznego zakwestionowania przez ww. organ statusu strony w przedmiotowej sprawie - a polegające na nienależytym informowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, niezapewnieniu czynnego udziału w sprawie, jak również braku wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o: a) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie samowoli budowlanej (art. 48-51 ustawy Prawo budowlane); b) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stanu zagrożenia dla życia i zdrowia (art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane); c) na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do uznania interesu prawnego skarżącego i statusu strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej i stanu zagrożenia dla życia i zdrowia pochodzącym z obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...];
d) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej i stanu zagrożenia dla życia i zdrowia; e) stwierdzenie że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 7 Konstytucji i art. 13 Konwencji; f) na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; g) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie ww. organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego na moją rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. h) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych".
Skarga poparta została obszernym uzasadnieniem oraz załącznikami, w szczególności wskazującymi na zasadność stanowiska skarżącego, które powinien był mieć na uwadze organ nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan sprawy i wniósł o jej oddalenie.
I tak organ wskazał, że z uwagi na nieprecyzyjną treść i różnorodność nazewnictwa stosowanego przez skarżącego podaje, że przedmiotowa skarga porusza problematykę dwóch z czterech postępowań administracyjnych prowadzonych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...].
Według nazewnictwa przyjętego przez organy nadzoru budowlanego, postępowania te dotyczą następujących spraw: 1. sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]w [...] - znak: [...]. sprawa dotycząca dobudowy komina do ściany budynku (na potrzeby restauracji "[...]") i systemu wentylacyjno-dymowego w obiekcie, z wyprowadzeniem kominów na dachu budynku na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - znak: [...].
Odnośnie sprawy pierwszej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] prowadzone było postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] - znak: [...]. Po ocenie całości materiału dowodowego zebranego w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz przedłożonego przez strony i zainteresowanych: postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wstrzymano użytkowanie budynku przy ul. [...] w [...], adaptowanego na potrzeby funkcji gastronomicznej i usługowej bez wymaganego zapisami ustawy Prawo budowlane zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożono na właściciela - Uniwersytet [...], obowiązek przedłożenia w terminie 3-ch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wskazanych dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 w/w ustawy, decyzją nr [...] dnia [...] lipca 2016r. nakazano Uniwersytetowi [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku (o pierwotnej funkcji biurowej) usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], adaptowanego na potrzeby działalności gastronomicznej i usługowej bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu powiatowego, wydanymi w dniu [...] września 2016 r. decyzjami nr [...]i nr [...] umorzył postępowania odwoławcze w związku z odwołaniami najemców lokali, upomnieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wezwano Zobowiązanego - Uniwersytet [...] do jego niezwłocznego wykonania, stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...], o czym pismem z dnia [...] listopada 2016 r. powiadomiono zobowiązanego.
Organ stwierdził, że legitymację procesową strony w/w postępowaniu miał tylko właściciel budynku czyli Uniwersytet [...]. W postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczącym utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych przymiot strony ma jego właściciel oraz zarządca. Tak więc w/w sprawie pozostałe osoby, w tym najemcy lokali oraz skarżący – P.K., nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
O powyższym fakcie P.K. został poinformowany pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., które jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, zostało mu skutecznie doręczone w dniu [...] stycznia 2016 r. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2016 r. udzielono P. K. odpowiedzi na jego wystąpienie z dnia [...] lutego 2016 r. W piśmie tym poinformowano o prowadzeniu z urzędu postępowania w/w sprawie oraz wyjaśniono wątpliwości w kwestii nie przyznania mu przymiotu strony.
Odnośnie drugiego z prowadzonych postępowań organ wskazał, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] prowadzone było z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej dobudowy komina do ściany budynku (na potrzeby restauracji "[...]") i systemu wentylacyjno-dymowego w budynku przy ul. [...] w [...], z wyprowadzeniem kominów na dach obiektu.
Decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2016 r. prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne zostało umorzone albowiem dokonano rozbiórki komina murowanego dobudowanego do ściany budynku na potrzeby funkcjonowania lokalu
"[...]" i systemu wentylacyjno-dymowego w budynku przy ul. [...] w [...]. Legitymację procesową strony w/w postępowaniu mieli: właściciel budynku czyli Uniwersytet [...] oraz użytkownik lokalu "[...]". Z uwagi na zainteresowanie sprawą mieszkańców budynku przy ul. [...] w/w decyzja została również skierowana do wiadomości Spółdzielni Budowla-Mieszkaniowej "[...]gdyż z mocy prawa jej Zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Poszczególni zaś członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie posiadają legitymacji strony w w/w postępowaniu administracyjnym. Po rozpatrzeniu wniosku A.K. z dnia [...] czerwca 2016 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek na jako podmiotu nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu powiatowego. Rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało zaskarżone przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 2050/16).
Ponadto, pismem z dnia [...] marca 2016 r. udzielono P.K. odpowiedzi na jego wystąpienie z dnia [...] lutego 2016 r. W piśmie tym poinformowano skarżącego o prowadzeniu z urzędu postępowania w/w sprawie oraz wyjaśniono jego wątpliwości w kwestii nie przyznania mu przymiotu strony.
Dodatkowo w nawiązaniu do stanowiska skarżącego organ podniósł, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisach ustawy - k.p.a., rzeczą organu jest zebranie materiału dowodowego niezbędnego do właściwego przeprowadzenia postępowania. Dopiero po dokonaniu oceny całości zgromadzonych dowodów, w tym opinii innych organów oraz przedstawianego przez strony i zainteresowanych, organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W ww. sprawach zostały wydane rozstrzygnięcia, które były weryfikowane prze organ nadrzędny w postępowaniach odwoławczych i zażaleniowym.
W tych postępowaniach legitymację procesową strony miał tylko właściciel budynku czyli Uniwersytet [...]. Skarżącemu wyjaśniono jego wątpliwości dotyczące nie przyznania mu przymiotu strony w pismach z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz [...] marca 2016 r. Ponadto, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na osiem wniosków o udzielenie informacji w w/w sprawach w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.- ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 tj.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1- 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W świetle §1a ww. przepisu - jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie zaś z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
W przypadku skargi na bezczynność postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając stosowne zażalenie.
Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Sąd stwierdza – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] pozostaje w bezczynność w związku z brakiem rozpoznania wniosku skarżącego P. K. z dnia [...] października 2015 r.
W ocenie Sądu wszczęcie z urzędu postępowania w związku z ww. wnioskiem skarżącego nie zwalniało organu od obowiązku rozpoznania tego wniosku. Podobnie nie zwalniało z tego obowiązku udzielanie wyjaśnień, co do dokonanej przez organ oceny przymiotu strony wnioskodawcy.
Tym samym, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, organ pozostaje w bezczynności wobec braku wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do ww. wniosku skarżącego. Tego rodzaju działanie organu administracji jest niedopuszczalne, narusza w szczególności zasadę legalizmu.
W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy charakter rażącego. Wszczęte zostało postępowanie z urzędu, a powód dla którego odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek był skarżącemu wyjaśniany.
Jak wskazano powyżej w razie uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może wymierzyć organowi grzywnę. Sąd odstąpił od orzeczenia w tym przedmiocie oceniając, że sankcja ta byłaby nieuzasadniona w opisanych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy.
Sad, stwierdzając zaistnienie ww. bezczynności, nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania skargi opartego na przepisie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że w niniejszym postępowaniu poza sądową kontrolą musiała pozostać dokonana przez organ ocena przymiotu strony skarżącego. Zarówno w postępowaniu z jego wniosku, jak i w postępowaniach wszczętych z urzędu w związku z wnioskiem.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie powołanych przepisów prawa, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.