Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 lipca 2015 r. I. i A. G. złożyli skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. S. [...] w S., gmina L. W skardze wskazali, że pismem z dnia 18.05.2015r. wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na niewłaściwe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie wymienionego na wstępie budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2015r. organ stopnia wojewódzkiego uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu 30-dniowy termin, licząc od dnia doręczenia postanowienia, na zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Mimo upływu oznaczonego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie załatwił sprawy w sposób określony przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna.
Ponadto wnosili o ukaranie organu powiatowego grzywną za bezspornie zaistniałą przewlekłość postępowania.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 listopada 2013 r. Skarżący złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pismo, w którym prosili o sprawdzenie u E. i M. R. zamieszkałych przy ul. S. [...] pozwolenia na budowę domu mieszkalnego. Prosili także o poinformowanie ich o wyniku kontroli.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 80 i 81a ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane przeprowadził w dniu 21 stycznia 2014 r. oględziny w ww. sprawie.
Skarżący pismem z dnia 4 marca 2014 r. ponowili swoją prośbę o dokonanie kontroli.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował Skarżących o wynikach kontroli, wskazując, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Stwierdzono również zgodność zatwierdzonej inwentaryzacji architektonicznej budynku ze stanem faktycznym na gruncie.
W rezultacie organ wskazał, że nie widzi podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie I. I A. G. z dnia [...].04.2015 r. i [...].05.2015 r. na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z dnia 27.11.2013 r. za zasadne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...].07.2015 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w S. W dniu 17 lipca 2015 r. wpłynęła do organu I instancji skarga na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia przewidzianego prawem działania.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna.
W pierwszej kolejności wskazać należy na treść żądania Skarżących. Najogólniej rzecz ujmując I. i A. G. wnosili o zweryfikowanie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce ul. S. [...] w S. W kontekście tego żądania wskazać należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej.
Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.
Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane -1. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy wręcz w sytuacji, gdy przedmiot czynności kontrolnych w ogóle nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.
W kontekście tych uwag wskazać należy, że pismo Skarżących z dnia 27 listopada 2013 r. zawierało prośbę o skontrolowanie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce ul. S. [...] w S. Treść tego pisma wskazuje na to, iż ma ono charakter interwencyjny (skargowy). Przy czym Skarżący nie wskazywali na jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa budowlanego, chcieli mieć tylko pewność, że budowa jest legalna. Dla organu nadzoru budowlanego pismo takie stanowi jedynie sygnał do podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych - czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób.
W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Stosownie do treści art. 3 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wskazanych w tym przepisie, a ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 tej ustawy).
Skarga, o której stanowi art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego - organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego.
Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.