Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2015 r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie istniejącej ścianki o konstrukcji drewniano-metalowej (wymianie na ściankę murowaną) w budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].
Postępowanie w powyższym przedmiocie zostało wszczęte przez organ w grudniu 2004r.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał B. i K. S. rozbiórkę ścianki osłonowej wykonanej na istniejącym murku na tarasie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].
Oględziny przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego w dniu [...] września 2015r. wykazały, iż obowiązek nałożony decyzją Nr [...] został wykonany.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jednakże warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie służących stronie w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.), do których należy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie stosownie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.). Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być poprzedzone postępowaniem przewidzianym w art. 37 K.p.a.
Przepis art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że "na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa." Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że organ "wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa".
Jak wynika z analizy akt sprawy, treści skargi oraz udzielonej odpowiedzi organu, strona skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie wyczerpała przysługujących jej środków prawnych, tj. nie złożyła zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Za zażalenie takie nie może zostać uznana skarga z dnia [...] czerwca 2014r. na bezczynność postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku nałożonego decyzja PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015r., bowiem skarga ta uruchomiła odmienny tryb postępowania przez organami egzekucyjnymi o czym będzie mowa poniżej.
Skarżący zatem przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania zwykłego nie wyczerpał przesłanki do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym uznać należy, że skarżący nie skorzystał z wyżej opisanego środka prawnego i nie dopełnił warunku dopuszczalności skargi. Skoro w sprawie nie doszło do skutecznego złożenia przez stronę skarżącą zażalenia w trybie art. 37 kpa, tym samym nie został przez nią wyczerpany tryb zaskarżenia, co w następstwie powoduje na obecnym etapie rozpoznania sprawy, stwierdzenie niedopuszczalności skargi.
Z treści samej skargi można domniemywać, iż intencją skarżącego było także stwierdzenie przewlekłości postępowania organu egzekucyjnego w wykonaniu decyzji PINB z [...] lipca 2014r.
Wyjaśnienia więc wymaga, iż w postępowaniu egzekucyjnym właściwe organy wydają rozstrzygnięcia w formie postanowienia.
Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 54 § 1 p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.
Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku (art. 54 § 2 p.e.a.).
Z art. 54 § 3 p.e.a. wynika, że skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego. W sprawie tej skargi postanowienie wydaje organ nadzoru. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Z tego właśnie środka skorzystał skarżący składając w dniu [...] czerwca 2015r. skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. uznał jej zasadność.
Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (art. 54 § 5 p.e.a.). Stosownie zaś do treści art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zatem inny, odrębny od uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie
- – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tryb zaskarżania zarówno przewlekłości postępowania organu egzekucyjnego, jak i bezczynności wierzyciela egzekucyjnego, polegającej na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
Z ww. przepisów wynika również, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a sąd administracyjny będzie właściwy w sprawach skarg na postanowienia wydane w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oraz w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego - opisane odpowiednio w art. 54 § 5 i art. 6 § 1a p.e.a. Należy przy tym wskazać, iż tryb skargi na bezczynność organów oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przewidziany w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji czy też przewlekłości ich postępowania, a zatem jest on wyłączony w sprawach uregulowanych w art. 54 i art. 6 p.e.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt SAB/Ka 138/02, ONSA z 2004 r., nr 2, poz. 81).
Należy też dodać, że podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia ani wydania pisemnej interpretacji prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a.). Nie stanowi również innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygające o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych nie sposób zakwalifikować jako ustalające, stwierdzające, czy potwierdzające uprawnienia bądź obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, ONSA 1999, nr 2, poz. 51; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/11, LEX nr 897629 i z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 85/11, LEX nr 897627; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 53/11, LEX nr 1159272).
Podjęcie powyższych czynności nie stanowi również innych niż określone w pkt 1 -3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej lub postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Reasumując, skarżący, który nie jest wierzycielem, a która domaga się od organu I instancji wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, może domagać się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych, jednak może to czynić jedynie na drodze postępowania egzekucyjnego, kierując skargę do właściwego organu zgodnie z treścią art. 54 lub art. 6 p.e.a. Na postanowienie tego organu oddalające skargę przysługuje zażalenie. Dopiero zaś ostateczne postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia tego zażalenia podlegać może kontroli sądu administracyjnego.
Skoro zatem zarówno przewlekłość postępowania organu egzekucyjnego, jak i bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, powinna być objęta skargą określoną odpowiednio w art. 54 § 2 oraz art. 6 § 1a p.e.a., Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.