Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia [...] listopada 2015 r. wniesionej przez I. W., jest bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu odwołania strony – D. D. i P. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...].
W skardze wniesiono o wydanie stosownego orzeczenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie - uwzględnienie skargi na bezczynność GINB i zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia ww. odwołania w określonym przez WSA w Warszawie terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia art. 12 § 2 i art. 35 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wojewódzki przy piśmie z dnia [...] lipca przesłał odwołanie do GINB. Minęły cztery miesiące a sprawa nie została przez organ odwoławczy załatwiona. Dlatego wniesiono jak na wstępie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęły do Głównego Urzędy Nadzoru Budowlanego odwołania D. D. i P. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] (stwierdzającej na wniosek I. W. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], zezwalającej P.D. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na dz. o nr ew. [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. GINB wystąpił do organu wojewódzkiego o uzupełnienie akt, w szczególności o projekt budowlany przedmiotowego w sprawie budynku.
Jednocześnie poinformował strony o terminie załatwienia sprawy, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. ponowił organ II instancji wezwanie organu wojewódzkiego o uzupełnienie akt. Przy piśmie z dnia [...] października 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki przesłał żądane dokumenty. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2015 r. GINB powiadomił strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołań do dnia [...] listopada 2015 r. I dalej, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Wskazał więc na to, iż odwołania zostały rozpatrzone, a tym samym postępowanie odwoławcze zakończone. Dodał, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zważyć należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyczerpała środki zaskarżenia. Pismem z dnia [...] września 2015 r. -skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego- wezwała bowiem wskazany organ do usunięcia naruszenia prawa, a to na podstawie art. 37 k.p.a. i w związku z bezczynnością tego organu w rozpatrzeniu odwołań D.D. i P.D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r.
Przechodząc do meritum sprawy zważyć natomiast trzeba, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa m. in. w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie dostrzec należy, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności.
Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi.
Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Nadto, zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zatem, dopiero niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności.
Wskazać trzeba, iż rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności GINB w rozpatrzeniu odwołań od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2015 r. Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie odwoławcze winno zakończyć się w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Termin ten liczyć należy od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Jak zauważa się w doktrynie, ma być to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu II instancji, i nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu I instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone.
Z akt sprawy wynika, iż odwołania, w związku z którymi GINB miał obowiązek prowadzić postępowanie, wpłynęły do tego organu w dniu [...] lipca 2015 r., a to przy piśmie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]. Choć z pisma tego wynika, że wraz z odwołaniami D. D. i P. D. przekazano także akta sprawy wraz z projektem budowlanym, to jednak w toku postępowania odwoławczego GINB stwierdził ich niekompletność, w tym – brak projektu budowlanego. To też spowodowało wystąpienie organu odwoławczego do organu wojewódzkiego o uzupełnienie akt. Podjęcie tej czynności (pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., monitowanym pismem z dnia [...] września 2015 r.), było konieczne, a brak posiadania pełnych akt (dotyczących weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji Starosty [...]) uniemożliwiał temu organowi wydanie orzeczenia. Dodać przy tym trzeba, że organ odwoławczy nie mógł swojego rozstrzygnięcia oprzeć na niepełnej dokumentacji, czy też – na aktach uzupełnionych o dokumenty złożone przez jedną ze stron, tj. skarżącą.
Obowiązany był bowiem wziąć pod uwagę akta sprawy, którymi dysponował organ wydając decyzję badaną w tym postępowaniu. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga bowiem od organu poczynienia ustaleń faktycznych i prawnych na datę badanego aktu. Stąd też istotne znaczenie dla tych ustaleń mają akta, w oparciu o które badany akt został wydany.
W konsekwencji, czasu oczekiwania tego organu na wykonanie przez organ wojewódzki wezwania dotyczącego uzupełnienia akt (tj. okresu od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] października 2015 r., kiedy to wpłynęły żądane dokumenty), nie można wliczyć do czasu załatwienia sprawy przewidzianego w ww. art. 35 Kodeksu dla organu odwoławczego. Sytuacja ta nie powstała bowiem z winy organy II instancji, przy czym - uniemożliwiła temu organowi załatwienie sprawy w krótszym terminie. Dostrzec też trzeba, że choć organ odwoławczy nie wydał decyzji w terminie miesiąca od dnia wpływu odwołań, to jednak stosował się do treści art. 36 § 1 k.p.a. (v. pismo tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r.), a następnie w terminie wyznaczonym na jego podstawie, tj. w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję załatwiającą ww. odwołania.
Wobec powyższego Sąd przyjął, że choć GINB miał obowiązek wydać decyzję, to jednak w dacie wniesienia skargi (co miało miejsce w dniu [...] listopada 2015 r.), termin na podjęcie tej decyzji jeszcze nie upłynął. Dopiero zaś brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powodowałby konieczność uwzględnienia niniejszej skargi.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.