Uzasadnienie
O. Z. T. M., na podstawie art. 149 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a, wniósł skargę na przewlekłość Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie niezakończenia postępowania antymonopolowego w sprawie podejrzenia nadużycia przez Stowarzyszenie Autorów [...] z siedzibą w W. pozycji dominującej na krajowym rynku zbiorowego zarządzania prawami autorskimi poprzez 1.narzucanie nieuczciwych, rażąco wygórowanych opłat, uciążliwych warunków umów licencyjnych, które przynoszą [...] nieuzasadnione korzyści, co może stanowić naruszenie art. 8 ust 1 oraz art. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U z 2005r., Nr 244, poz.2080 z późn.zm.),
2. stosowanie groźby bezprawnej polegającej na zapowiedzi wypowiedzenia umów licencyjnych w przypadku odmowy akceptacji narzucanych przez [...] uciążliwych warunków umów, co może stanowić naruszenie art.8 ust 1 ustawy.
Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy ([...]) prowadzonej przez organ od 2006 r. i zobowiązanie do jej załatwienia w terminie 5 miesięcy, wymierzenie grzywny w wysokości 32.000 zł.
Skarżący wskazał, że postępowanie przed organem antymonopolowym toczy się już piąty rok, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w lipcu 2006 r. W toku postępowania organ kilkakrotnie przedłużał termin zakończenia postępowania, uchylone zostało również postanowienie organu antymonopolowego o zawieszeniu postępowania. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta, a skarżący nie otrzymał żadnej informacji na temat terminu zakończenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej w związku z brakiem interesu prawnego po stronie skarżącego, lub z powodu braku wniesienia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi organ wniósł o jej oddalenie. Prezes UOKiK podkreślił, że postępowanie antymonopolowe jest postępowaniem odrębnym od postępowań administracyjnych i trwa znacznie dłużej. Wskazał również, że w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016). Na mocy tej ustawy sprawy w której toczy się postępowanie antymonopolowe przekazano do rozstrzygnięcia Komisji Prawa Autorskiego jako odrębnemu organowi administracji. W chwili obecnej nierozstrzygnięta jest więc kwestia właściwości Prezesa UOKiK do kontynuowania przedmiotowego postępowania antymonopolowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lutego 2012r. odrzucił skargę podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a wskazując, iż przedmiot skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczyła przewlekłości postępowania antymonopolowego prowadzonego przez Prezesa UOKiK w sprawie podejrzenia nadużycia przez Stowarzyszenie Autorów [...] z siedzibą w W. pozycji dominującej na rynku krajowym zainicjowanego wnioskiem skarżącej złożonym w lipcu 2006r. Przywołując ustawę z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) Sąd wyjaśnił, iż reguluje ona także zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, a także antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki lub koncentracje wywołują lub mogą wywołać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 maja 2012r.(GSK 620/12) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej O. Związku T. M. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego dopóki organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego przed Prezesem UOKiK, otwarta jest możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dla przeciwdziałania temu szkodliwemu zjawisku.
NSA podkreślił, iż sąd powszechny nie jest wyposażony w odpowiednie instrumenty procesowe dla zobligowania organu do działania w sprawie. Natomiast w takie instrumenty jest wyposażony sąd administracyjny. W uzasadnieniu wskazano przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Również, zgodnie z § 2 powołanego artykułu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie braku właściwości sądu administracyjnego dla rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania toczącego się przed Prezesem UOKiK, doprowadziłoby w rezultacie do pozbawienia strony prawa do sądu, które jest uzależnione od wcześniejszego wydania decyzji w sprawie. Naruszałoby to art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 Konstytucji RP. W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
W uzasadnieniu postanowienia Sądu II instancji podkreślono, że jeśli przedmiot wszczętego przez skarżącego postępowania wykracza poza kwestię ustalenia wynagrodzenia za korzystanie z utworów (co nie należy do właściwości Prezesa UOKiK, lecz do właściwości Komisji Prawa Autorskiego), a obejmuje również przeciwdziałanie nadużywaniu przez [...] siły ekonomicznej, wynikającej z zajmowanej pozycji rynkowej, a w szczególności stosowanie gróźb bezprawnych polegających na zapowiedzi wypowiedzenia umów licencyjnych dla wymuszenia na skarżącym zachowań oczekiwanych przez wspomniane Stowarzyszenie, takie zachowanie może wyczerpywać przejaw nadużycia pozycji dominującej na rynku w świetle art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 15 grudnia 2000 r. Wymagałoby to wówczas wydania w tym przedmiocie przez Prezesa UOKiK jednej z decyzji, o których mowa w przepisach art. 9-11 wspomnianej ustawy, stosownie do wyniku ustaleń dokonanych w sprawie. Do tego czasu po stronie Prezesa UOKiK mogłaby zachodzić bezczynność lub przewlekłość postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Wyjaśnić należy, iż z bezczynnością czy przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Tym samym Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie jak również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012r. należy wskazać na dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania toczącego się przed Prezesem UOKiK pod sygn. [...].
Jednocześnie należy wskazać, iż skarżący wyczerpał tryb postępowania o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Wyliczenie w powyższym przepisie środków zaskarżenia, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a.
Z akt postepowania wynika, iż skarżący w dniu 5 października 2010r. złożył do Prezesa Rady Ministrów skargę na przewlekłość Prezesa UOKiK w załatwieniu sprawy, zaś wcześniej pismem z dnia 15 lipca 2009r.wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
Zatem po uznaniu dopuszczalności skargi, przedmiotem oceny Sądu na skutek takiej skargi na bezczynność organu pozostaje okoliczność pozostawania organu w bezczynności. Niespornym jest również to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu w trybie art. 149 p.p.s.a., nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w danym postępowaniu, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1689/09, publikowany w zbiorze LEX nr 745127).
Okolicznością w sprawie bezsporną jest, iż O. Z. T. M. w lipcu 2006r.złożył wniosek do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie podejrzenia nadużycia przez Stowarzyszenie Autorów [...] z siedzibą w W. pozycji dominującej na krajowym rynku zbiorowego zarządzania prawami autorskimi poprzez 1.narzucanie nieuczciwych, rażąco wygórowanych opłat, uciążliwych warunków umów licencyjnych, które przynoszą [...] nieuzasadnione korzyści, co może stanowić naruszenie art. 8 ust 1 oraz art. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U z 2005r., Nr 244, poz.2080 z późn.zm.),
2. stosowanie groźby bezprawnej polegającej na zapowiedzi wypowiedzenia umów licencyjnych w przypadku odmowy akceptacji narzucanych przez [...] uciążliwych warunków umów, co może stanowić naruszenie art.8 ust 1 ustawy.
W lipcu 2008r. prowadzący postępowanie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania,które zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział XVII Ochrony Konkurencji i Konsumentów (sygn. akt XVII Amz [...]) a akta zostały zwrócone organowi w sierpniu 2009r.
Zgodnie z brzmieniem art. 92 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U z 2005r., Nr 244, poz.2080), który z mocy art. 131 ust 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007r.(Dz.U Nr 50, poz.331 z póź.zm.) w sprawie niniejszej ma zastosowanie -postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję powinno być zakończone nie później niż w terminie 5 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Przepisy art. 35-38 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Sąd rozpoznając sprawę niniejszą miał świadomość, iż z jednej strony interesy przedsiębiorców oraz względy pewności prawa wymagają, aby postępowanie antymonopolowe zostało zakończone w odpowiednio krótkim czasie przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy,czyli przede wszystkim przesądzenie, czy zachowanie przedsiębiorcy stanowi zakazaną przez ustawę praktykę antykonkurencyjną, czy też nie stanowi naruszenia jej przepisów. Z drugiej strony sprawy antymonopolowe cechuje wysoki stopień skomplikowania, wymagający tym samym przeprowadzenia różnych, często czasochłonnych czynności co zawsze rzutuje na czas trwania postępowania.
Jak wyjaśnił Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w odpowiedzi na skargę, niniejsze postępowanie antymonopolowe wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego(do którego zastosowanie mają art. 227-315 kpc) zwłaszcza dowodu z opinii biegłego w zakresie zarządzania prawami autorskimi, bowiem wyjaśnienie zarzutów stawianych [...] wymaga wiadomości specjalnych, których Prezes UOKiK nie posiada.
Jednak do chwili orzekania przez Sąd dowód taki nie został przeprowadzony a nawet nie zlecono wykonania takich czynności biegłemu.
Przy czym bez znaczenia dla oceny przewlekłości postępowania pozostaje okoliczność braku współpracy pomiędzy skarżącym a Prezesem UOKiK w zakresie wyboru osoby biegłego czy zakresu opinii wobec treści art. 232 oraz 233 kpc, które organ ma obowiązek stosować.
W odpowiedzi na skargę wniesionej przez Prezesa UOKiK, przewija się także kwestia powołania Komisji Prawa Autorskiego, działającej na gruncie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), do której kompetencji należy m.in. rozpatrywanie spraw na tle wynagrodzeń za korzystanie z utworów oraz zawieranie umów, w czym Prezes UOKiK upatruje wątpliwości co do jego właściwości w kontynuowaniu postępowania antymonopolowego wszczętego przez skarżącego.
Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż konsekwencją przyjęcia tezy przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2012r., z której wynika, iż dopóki organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nałożenie na organ obowiązku wynikającego z art. 19 kpa.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s.
63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać swojej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ powinien stosować przepisy art. 65-66 kpa. Z charakteru wszczęcia postępowania z urzędu wynika, że organ administracji publicznej powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość.
Stan postępowania antymonopolowego które zawisło przed Prezesem UOKiK wskazuje także na przewlekłość w ocenie własnej właściwości rzeczowej w sprawie wniosku skarżącego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, iż postępowanie prowadzone przez okres pięciu lat, po odliczeniu czasu zawieszenia, nosi cechy przewlekłości i narusza w sposób rażący termin określony w art. 92 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 ppsa uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu. Biorąc pod uwagę charakter postepowania antymonopolowego Sad określił powyższy termin na 5 miesięcy, kierując się normą art. 92 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednocześnie mając na uwadze § 2 art. 149 w związku z art. 154 § 6 ppsa Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 32 000 zł mając na względzie wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011r. które wynosiło 3399,52 zł (Komunikat Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011r.).
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcie o kosztach opierając na art. 200 przywołanej ustawy.