Uzasadnienie
Pismem z 30 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w P.wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na nierozpatrzeniu ponaglenia złożonego przez to Stowarzyszenie w związku z bezczynnością Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postanowieniem z 13 października 2022 r. stwierdził, że Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w sprawie i wyznaczył temu organowi trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd zauważa, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1324/12, z 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 737/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.
Powyższe oznacza, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem należy, że skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie dotyczącej rozpatrzenia ponaglenia. Konstrukcja ponaglenia uregulowana została w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Organ wyższego stopnia po rozpatrzeniu ponaglenia wydaje postanowienie, które powinno wskazywać czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Ponaglenie nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na właściwym organie załatwienia sprawy poprzez zawiadomienie organu wyższego stopnia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).
Co więcej, rozpoznanie ponaglenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która – nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia – nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego i nie przysługuje na nią zażalenie. Powyższe orzeczenie należy do postanowień, o jakich mowa w art. 123 k.p.a. i ma ono charakter wpadkowy (incydentalny). Nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, na które przysługuje skarga do sądu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10, LEX nr 1145577).
Skoro więc na omawiane postanowienie, wydane w oparciu o art. 37 k.p.a. nie przysługuje zażalenie ani nie kończy ono sprawy co do istoty to należy uznać, że sprawa ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu ponaglenia nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności.
W związku z tym należało stwierdzić, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegającą na nierozpatrzeniu ponaglenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił o odrzuceniu tej skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W punkcie II sentencji Sąd zarządził zwrot na rzecz strony skarżącej kwoty 100 zł, tj. całego wpisu sądowego od skargi. Zgodnie bowiem z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.
Biorąc to pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.