Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. jest bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w sprawie wniosku z 26 października 2015 r. o zwrot kosztów parkowania samochodu usuniętego z drogi na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ((Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm. dalej jako p.r.d.) i umieszczonego na parkingu strzeżonym w okresie od dnia 9 czerwca 2009 r. do dnia 9 maja 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, pojazd [...] nr VIN: [...], nr rej. [...], został zatrzymany (w terminologii art. 130a ust. 1 pkt 6 p.r.d.: zabezpieczony) w dniu 9 czerwca 2009 r. przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w P. Przyczyną usunięcia pojazdu był brak wykupionego obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Usunięcia zatrzymanego pojazdu według dyspozycji funkcjonariusza policji oraz przyjęcia pojazdu na przechowywanie na parkingu strzeżonym dokonał skarżący, w ramach działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą "Parking Depozytowy [...] R.S.", z siedzibą w K. Policja ustaliła, że posiadaczem zatrzymanego pojazdu był A. K. przebywający uprzednio w ośrodku dla uchodźców, który następnie wyprowadził się w bliżej nieustalone miejsce.
W dniu 11 stycznia 2011 r. Komenda Powiatowa Policji w P. przesłała do Starostwa Powiatowego w P. materiały dotyczące usunięcia w dniu 9 czerwca 2009 r. ww. pojazdu, celem wykonania kompetencji starosty do wystąpienia z wnioskiem do sądu o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10 p.r.d.).
Starostwo Powiatowe w P., Wydział Komunikacji i Transportu, prowadziło postępowanie zmierzające do ustalenia miejsca przebywania właściciela przedmiotowego samochodu, w celu wezwania go do odbioru samochodu i pokrycia kosztów przechowywania, które to postępowanie okazało się bezskuteczne.
Pismem z 12 grudnia 2012 r. Starostwo Powiatowe w P. przesłało materiały do Urzędu Celnego [...] w W. uznając, że zabezpieczony pojazd stanowi towar celny.
W dniu 12 kwietnia 2013 r., po uzupełnieniu informacji o pochodzeniu pojazdu spoza Unii Europejskiej, całość materiałów została przekazana Urzędowi Celnemu wraz ze wskazaniem miejsca parkowania pojazdu.
W dniu 10 maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W., właściwy z uwagi na miejsce ujawnienia pojazdu, wszczął z urzędu postępowanie celne i podatkowe w sprawie uregulowania sytuacji towaru w postaci przedmiotowego samochodu osobowego. Przedmiotowy samochód został wydany organowi celnemu przez skarżącego w dniu 10 lipca 2013 r., po czym organ dokonał jego zajęcia dla potrzeb postępowania celno-podatkowego.
Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w P. w sprawie prowadzonej z wniosku organów celnych orzekł przepadek ww. samochodu na rzecz Skarbu Państwa. W związku z wydanym orzeczeniem, organ celny uregulował na rzecz skarżącego należność wynikającą z faktury nr [...] z [...] lipca 2013 r., na kwotę 2.177,10 zł, z tytułu parkowania samochodu marki [...] nr rej. [...] w okresie od dnia 10 maja 2013 r. do dnia 8 lipca 2013 r., tj. za okres, w którym pojazd zabezpieczony na ww. parkingu znajdował się w dyspozycji organów celnych.
Wnioskiem z 26 października 2015 r. skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z wnioskiem o rozliczenie kosztów oraz wynagrodzenie za parkowanie pojazdu za okres od 9 czerwca 2009 r. do 9 maja 2013 r. (w wysokości 33 zł dziennie) i wypłatę wynagrodzenia związanego z usunięciem z drogi ww. samochodu (w wysokości 300 zł). Jako podstawę wniosku wskazał art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm., dalej również jako u.p.e.a.).
W dniu 14 grudnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w W. uznał wniosek za niezasadny, wskazując, że w zakresie swojej odpowiedzialności organy celne zapłaciły wynagrodzenie prowadzącemu parking za okres, w którym pojazd pozostawał w dyspozycji tych organów.
W odpowiedzi, w piśmie z 21 grudnia 2015 r., skierowanym jako wezwanie do zaniechania naruszeń w sprawie wniosku z 26 października 2015 r., skarżący wskazał, że jego żądanie wynika ze stosunku administracyjnego nie zaś cywilnoprawnego, a w konsekwencji domagał się wydania rozstrzygnięcia co do wniosku, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
W dniu 4 kwietnia 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w W. powołując się na art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 101 § 1 u.p.e.a. wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym, odmówił zapłaty żądanej przez skarżącego kwoty.
W dniu 6 maja 2016 r. R.S. skierował do Ministra Finansów zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W., w związku ze złożonym wnioskiem z 26 października 2015 r. Skarżący, jako podstawę do wypłaty żądanej kwoty za parkowanie przedmiotowego samochodu, wskazał art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). W ocenie wnioskodawcy w związku z tym, że organ celny przeprowadził egzekucję, to zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a. zobowiązany był w imieniu Skarbu Państwa do wypłaty całości kosztów jego parkowania.
Skarżący wskazał ponadto, że organ odmawiając zapłaty zgodnie z żądaniem, rozstrzygnął niezgodnie z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), bowiem w piśmie brak było m. in. podstawy i uzasadnienia prawnego odmowy wypłaty dalszych kwot. Skarżący wskazał, że organ nie zamieścił jakiegokolwiek pouczenia o przysługującym wnioskodawcy odwołaniu. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które zgodnie z art. 102 § 4 u.p.e.a. przysługuje zażalenie.
Minister Finansów uznał zażalenie za nieuzasadnione, o czym powiadomił skarżącego pismem z 9 czerwca 2016 r. Za podstawę odpowiedzi na zażalenie organ uznał art. 18 u.p.e.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że w okresie wskazanym przez skarżącego ww. pojazd znajdował się w dyspozycji Komendy Policji w P. oraz Starosty Powiatowego w P., w dyspozycji organów celnych pojazd znajdował się dopiero od 10 maja 2013 r. Za okres od dnia odebrania pojazdu z parkingu skarżącego organ celny zapłacił kwotę wynagrodzenia, zgodnie z wystawioną przez skarżącego fakturą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., która to zgodnie z prawem, została zapłacona po wydaniu orzeczenia [...] czerwca 2014 r. przez Sąd Rejonowy w P. o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
Nadto Dyrektor Izby Celnej w W. opłacając fakturę, wystawioną przez skarżącego nie uczynił tego w drodze orzeczenia administracyjnego, a działanie to nie spotkało się z dezaprobatą skarżącego, który nie domagał się wydania stosownego postanowienia. Tym samym Dyrektor Izby Celnej uznawał, że rozliczenie ze skarżącym ma charakter czynności technicznych, a nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Ministra Finansów, dopiero skierowanie przez skarżącego do Izby Celnej wniosku z 26 października 2015 r. nadało działaniom organów charakter sprawy administracyjnej, która powinna być załatwiona w trybie administracyjnym.
Skarżący w dniu 16 września 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Izby Celnej w W. w sprawie wniosku z 26 października 2015 r. o zwrot kosztów oraz przyznania wynagrodzenia za dozór usuniętego z drogi pojazdu, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni aktu w sprawie ww. wniosku skarżącego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przyznanie od organu na rzecz skarżącego na podstawie 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził postępowania w określonym przepisami zakresie i nie zachował warunków formalnych przewidzianych przez prawo. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 82/16 oddalił skargę i wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia zgodnie z art. 149 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. S.i zaskarżył wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1067/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. S. od ww. wyroku Sądu I instancji, w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny podał, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy odpowiada prawu stwierdzenie Sądu I instancji, że organowi celnemu nie można zarzucić bezczynności, bowiem obliczenie należności za przechowywanie pojazdu jest czynnością techniczną i tym samym nie wymagającą formalnego aktu administracyjnego - postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie jest błędne, a organ celny był zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w drodze postanowienia. I dalej NSA wskazał, że rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 17 § 1 w zw. z art. 102 § 2 tej ustawy, których zastosowanie pominął Sąd meriti.
Sąd Naczelny stwierdził w efekcie, że organ celny nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z 26 października 2015 r. w przewidzianej przepisami formie. Zamiast wydać postanowienie, bądź załatwić sprawę decyzją administracyjną, skierował jedynie do skarżącego pismo informacyjne przedstawiające swoje stanowisko w sprawie. Wobec tego NSA uznał, że organ nie załatwił przedmiotowej sprawy w sposób procesowy, nie przestrzegając tym samym terminów określonych w art. 35 k.p.a. Skoro zatem organ nie zakończył sprawy, to nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu ww. wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, niemniej nie wszystkie wnioski, które zostały w niej sformułowane zasługiwały w stanie sprawy na uwzględnienie.
Rozwijając powyższe, zważyć przede wszystkim należy, że Sąd I instancji orzekając ponownie w niniejszej sprawie, związany jest oceną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1067/17. Stosownie bowiem do art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również - nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania wynikających z tego orzeczenia. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania aktu.
Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji.
Zatem, orzekając ponownie w niniejszej sprawie, na skutek ww. wyroku NSA (uchylającego wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 82/16), Sąd I instancji obowiązany był przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w W. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 26 października 2015 r. o zwrot kosztów parkowania samochodu (usuniętego z drogi na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchy drogowym i umieszczonego na parkingu strzeżonym w okresie od 9 czerwca 2009 r. do 9 maja 2013 r.).
W przywołanym wyroku, którym to Sąd I instancji jest związany, NSA przesądził bowiem o pozostawaniu ww. organu w zwłoce w załatwieniu wskazanego podania skarżącego (a po wskazanym wyroku NSA okoliczności faktyczne nie uległy zmianie). NSA wskazał przy tym wyraźnie na to, że wniosek skarżącego wymagał załatwienia w drodze postanowienia oraz, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 17 § 1 w zw. z art. 102 § 2 tej ustawy; nadto, że o załatwieniu ww. wniosku skarżącego z 26 października 2015 r. nie świadczy pismo organu informujące o odmowie uwzględnienia tego wniosku. Pismo takie, NSA uznał za przejaw uchylania się organu od rozstrzygnięcia sprawy, która to podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego. NSA wskazał także w tym kontekście, że udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych; nie jest więc decyzją administracyjną ani postanowieniem pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy czy – jak w niniejszej sprawie informujące o odmowie uwzględnienia wniosku.
Sąd kasacyjny wskazał również, że skoro organ nie zakończył sprawy (w ww. sposób), to nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a powyższy wniosek od daty, w której wpłynął do organu spowodował rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 3 k.p.a.
Należy przy tym też dostrzec, że z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika dla organu administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie ww. wniosek wpłynął do organu 28 października 2015 r., a z akt sprawy nie wynika, aby został załatwiony, w tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi. Bezczynność organu ma zaś miejsce wówczas, gdy organ w określonym w prawie terminie nie podejmuje żadnych czynności lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie tak rozumiana bezczynność wystąpiła (na co wskazał Sąd Naczelny), albowiem pomimo istniejącego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, organ nie wydał aktu administracyjnego.
To też stanowiło o uwzględnieniu przez Sąd I instancji rozpoznawanej skargi, w jej zasadniczym aspekcie.
W konsekwencji, kierując się przepisami art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł o zobowiązaniu Dyrektora Izby Celnej w W.do rozpoznania ww. wniosku skarżącego, zakreślając na to termin 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt do organu. Wyznaczając termin załatwienia ww. podania, Sąd w szczególności miał na względzie, że sprawa nie jest "obca" organowi, nie wymaga także prowadzenia szczególnego - dodatkowego postępowania dowodowego, nadto – pozostaje niezałatwiona od kilku lat, tj. od 28 października 2015 r., a to – uniemożliwia skarżącemu dochodzenie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za parkowanie pojazdu za okres od 9 czerwca 2009 r. do 9 maja 2013 r.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w tym także czas trwania zwłoki organu w niniejszej sprawie, wywołanej podaniem skarżącego z 26 października 2015 r. - jednoznacznie wskazującym na potrzebę jego załatwienia w drodze aktu administracyjnego, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdza przy tym, że wprawdzie dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Niemniej należy dokonać odmiennej oceny ww. aspekcie wówczas, gdy wspomniane przekroczenie jest znaczne i niezaprzeczalne, nadto - pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie; skarżący konsekwentnie (począwszy od dnia złożenia wniosku), domagał się bowiem jego załatwienia aktem administracyjnym, a nie pismami o charakterze informacyjnym, które to kierował do niego organ, nie kończąc w efekcie sprawy w ustawowym terminie, w sposób przewidziany w art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec treści żądania opartego na przepisie art. 102 § 2 tej ustawy.
Z tej też przyczyny Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zważyć należy, że instytucja przewidziana w cyt. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia.
Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosowanej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, na podstawie ww. przepisu. Tym bardziej, że wniosek skarżącego nie zawierał w tym zakresie żadnego uzasadnienia, a stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem: możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony.
Z tych też przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji; na podstawie art. 200 tej ustawy – Sąd orzekł o kosztach w pkt 4 sentencji wyroku (uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego), natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (dotyczącej przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej).