Uzasadnienie
M. J.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., o sygnaturze akt: [...].
Wskazała na naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- 1. art. 35 § 1, § 2 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie miesięcznego terminu na rozpatrzenie sprawy;
- 2. art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.
Domagała się stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyznaczenie organowi 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy. Zasądzenia kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony postępowania o złożonym przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, którego termin rozpoznania wyznaczono do dnia 31 grudnia 2019 r. Wobec nierozstrzygnięcia sprawy w tym terminie pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie, które nie zostało rozpoznane.
W opinii skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych, w terminie miesięcznym.
Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podlega przymusowej egzekucji po uprzednim zaopatrzeniu jej w klauzulę wykonalności, skoro organ administracji publicznej dopuszcza się przewlekłości, to działa na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosił o jej oddalenie, twierdząc, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Nadto, wskazał, że dłuższe rozpoznanie sprawy spowodowane było przyczynami obiektywnymi - wzrostem ilości spraw, brakami kadrowymi oraz dużą rotacją pracowników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącej w dniu [...] kwietnia 2020r. skierował do organu wymagane ponaglenie.
Rozpoznawana skarga dotyczy w istocie przewlekłości postępowania organu.
M.J. zarzucała Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekłe prowadzenie postępowania w II instancji ([...]) wszczętego na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, poprzez niewypłacenie pasażerom odszkodowania w wysokości 400 euro oraz brak informowania o przysługujących im prawach; ustalającą obowiązek usunięcia tych nieprawidłowości wobec pasażerów W. J. i M. J. oraz nakładającą na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia w łącznej wysokości [...]złotych.
Nadto decyzją tą umorzono obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wobec pasażerów A. J. oraz M. J. z powodu wypłaty odszkodowania na rzecz tych pasażerów, na mocy nakazów zapłaty wydanych przez Sąd Rejonowy w [...].
Z akt administracyjnych wynikał następujący tok postępowania.
W dniu [...]listopada 2018r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...]wpłynął wniosek pasażerów (A. J., W. J., M. J. oraz M. J. o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. praw pasażerów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczący lotu z dnia [...] lipca 2018 r. kod [...] na trasie [...] – [...].
Pasażerowie domagali się, aby organ decyzją administracyjną stwierdził, że przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i przyznał im stosowne odszkodowanie.
W dniu [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wystosował do organu ponaglenie.
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Przewoźnik w odpowiedzi na powyższe wezwanie wniósł o umorzenie postępowania.
Następnie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], stwierdził wobec W. J. i M. J. naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Natomiast wobec pasażerów – A. J. oraz M. J., umorzył obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z powodu wypłacenia im odszkodowania, na mocy nakazów zapłaty wydanych przez Sąd Rejonowy w [...].
W dniu [...] kwietnia 2019r. przewoźnik lotniczy – [...] Sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją znak: [...].
W dniu [...]września 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony o złożeniu ww. wniosku przez przewoźnika. Następnie Urząd Lotnictwa Cywilnego wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2019 r.
Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w II instancji, pasażerowie w dniu [...] kwietnia 2020 r., wnieśli do Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
W dniu [...] maja 2020 r. Prezes ULC zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2020 r.
W dniu [...] lipca 2020 r., skarżąca M.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.
W kontekście tej chronologii wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania".
Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Znaczenie ma również wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do długości trwania postępowania.
Wprawdzie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego działając w I instancji, wydał [...]kwietnia 2019 r. decyzję znak: [...], ale przewoźnik lotniczy w dniu [...]kwietnia 2019r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.
Natomiast do dnia [...] kwietnia 2020 r. organ II instancji nie wydał decyzji, co skutkowało ponagleniem pełnomocnika skarżącej. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem z [...] maja 2020 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy - do dnia [...] lipca 2020 r.
Skoro jednak od [...] kwietnia 2019r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wiedział, że ma sprawę rozpoznać w II instancji, czego do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie uczynił, to niewątpliwie jako organ odwoławczy rozpoznawał sprawę przewlekle.
Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie.
Przewlekłość zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78).
Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy skarżącej bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji wynosił miesiąc od dnia przekazania organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez przewoźnika lotniczego.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie i konieczne było zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem (art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.).
Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, Sąd zobowiązany był stwierdzić, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, Sąd ocenił czas przewlekłości w prowadzonym przez Prezesa ULC postępowaniu jako znaczny. Nadto organ zaniechał informowania strony o przyczynach przewlekłości, ograniczając się jedynie do poinformowania pismami z [...] września 2019 r. oraz z [...] maja 2020 r. o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy. To wskazuje na rażący charakter naruszenia prawa do terminowego zakończenia sprawy. Kluczowa była jednak długość okresu przewlekłości.
Na powyższą ocenę nie miała wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, odwołująca się do bardzo dużej ilości spraw rozpatrywanych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a.
Są to problemy pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego i nie mogą skutkować odmienną oceną stanu przewlekłości postępowania. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (100 zł uiszczony wpis sądowy, 480 zł koszty pełnomocnika oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).