Uzasadnienie
W dniu 14 sierpnia 2020 r. L. Z. złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w związku z nierozpoznaniem odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę drogi gminnej – ul. U. w K. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy, niepodanie przyczyn niezałatwienia i niewskazanie nowego terminu na jej załatwienie oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
L. Z. wskazał, że odwołanie przesłano do Wojewody przy pismach Starosty [...] z 28. stycznia 2020 r. i z 11 lutego 2020 r., a dopiero pismem z 17.06.2020 r. organ zlecił Staroście [...] przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, czy przekazane akta są kompletne. Zdaniem strony, zlecenie po tak długim czasie od przekazania akt świadczy o przewlekłości postępowania odwoławczego, jak i dowodzi bezczynności organu.
Skarżący zakwestionował również postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. wydane po rozpatrzeniu ponaglenia. Stwierdził, że bez względu na czynności dokonywane w tej sprawie oraz zawieszenie biegu terminów od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. na mocy ustawy z 2 marca 2020 r. - o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, organ miał dużo czasu na zapoznanie się z całością dokumentacji i rozpatrzenie odwołania w terminach ustawowych, jak i ewentualne podanie przyczyn niezałatwienia sprawy i wskazanie nowego terminu załatwienia zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Według strony czynności nie wymagały bezpośredniego kontaktu z potencjalnymi nosicielami koronawirusa, ale na analizie materiału przekazanego przed pandemią, zatem jej wpływ na rozpatrzenie odwołania był znikomy.
Dalej – powołując się orzecznictwo – skarżący przedstawił pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania podkreślając, że organ był związany terminami z art. art. 35 k.p.a., a czynności, które zlecił w piśmie z 17 czerwca 2020 r., winien podjąć tuż po otrzymaniu akt, czyli 5 miesięcy wcześniej, a więc prowadził postępowanie również przewlekle.
Stwierdził następnie, że przewlekłość postępowania związana jest także z bezpodstawnością czynności podejmowanych w celu wyjaśnienia nazwy inwestora (Burmistrz Miasta i Gminy K.), czy zobowiązania do złożenia pełnomocnictwa, które nie mieszczą się w art. 136 § 1 k.p.a. Nawet gdyby organ mógł zastosować ww. przepis, to zlecenie (17 czerwca 2020 r.) ww. wyjaśnienia było próbą naprawienia rażącego naruszenia procedury przez organ I instancji.
Dalej podał, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej została skierowana do podmiotu nieistniejącego - Burmistrza Miasta i Gminy K. Żądanie zatem wyjaśnienia inwestora nie tylko wykracza poza art. 136 k.p.a., ale i nie zmienia faktu skierowania decyzji do podmiotu nieistniejącego. Podobnie żądanie złożenia oryginału lub poświadczonego odpisu pełnomocnictwa osoby, która wystąpiła z wnioskiem w imieniu nieistniejącego inwestora.
O przewlekłym prowadzeniu przez Wojewodę [...] postępowania –zdaniem skarżącego - świadczy też nierozpoznanie jego wniosku z 14 maja 2020 r. o wstrzymanie wykonalności skarżonej decyzji. Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...].03.2020 r. stwierdzono bowiem nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w W. z [...].05.2019 r., której wykonalność wstrzymano postanowieniem z [...].03.2020 r. Skoro zatwierdzone decyzją z [...].12.2019 r. odprowadzanie wód deszczowych i pośniegowych z pasa drogowego oparto na nieważnej decyzji, to zachodzi brak natychmiastowej wykonalności decyzji oraz jej wykonania w ogóle. Ponadto za ww. wnioskiem przemawiały braki w materiale dowodowym, wskazane w piśmie z 17.06.2020 r. Jest to niekonsekwencja organu, który liczy się z koniecznością uchylenia decyzji, a zwleka ze wstrzymaniem decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uznał odwołanie m.in. L. Z. za zasadne. Nadmienił, że 4 marca 2020 r zwrócił się do Starosty [...] o przekazanie całości akt dot. postanowienia z [...] czerwca 2019 r. udzielającego zgody na odstępstwo od § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Starosta [...][...] marca 2020 r. wskazał na toczące się postępowanie z wniosku L. Z. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.
W dniu 2 kwietnia 2020 r. wpłynęło pismo L. Z., ponawiające wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji z kopią postanowienia Dyrektora RZGW w W. z [...] marca 2020 r. dot. wstrzymania z urzędu wykonania decyzji z [...] maja 2019 r. Skarżący przesłał kopię decyzji ww. organu z [...] marca 2020 r. dot. stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP z [...] maja 2019 r.
Następnie organ wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2020 r. odmówił wstrzymani wykonania ww. decyzji, a [...] maja 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGWWP o informację, czy decyzja z marca 2020 r. jest ostateczna.
W dniu 18 i 20 maja 2020 r. ponownie wpłynął wniosek m.in. L. Z. o wstrzymanie wykonalności decyzji Nr [...].
Dnia 27 maja 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGWWP, poinformował, że Burmistrz Gminy K. 3 kwietnia 2020 r. wniósł odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r., które nie zostało rozpatrzone.
W dniu 17 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] zlecił dodatkowe postępowanie w celu wyjaśnienia, czy przekazane akta są kompletne.
Dnia 6 lipca 2020 r. wpłynęło ponaglenie L. Z., które pismem z 8 lipca 2020 r. przekazano Ministrowi Rozwoju, który postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uznał je za nieuzasadnione.
W dniu 14 sierpnia 2020 r. skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania.
Zdaniem organu, postepowanie było prowadzone systematycznie i zgodnie z przepisami i bez opieszałości, na co wskazują krótkie terminy między czynnościami.
Dalej organ przedstawił obszerną argumentację co do zakresu postępowania odwoławczego, na poparcie której powołał orzecznictwo i stwierdził, że bezzasadne jest przypisywanie mu bezczynności w rozpoznaniu ww. odwołania, jak i nie ma podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Wskazać na wstępie trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie zaś z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości i jest dopuszczalna, bowiem skarżący uprzednio skierował do Wojewody [...] ponaglenie (pismo z 6 lipca 2020 r.).
Wyjaśnić zatem należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności wymienionych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu ma zatem miejsce wówczas, gdy nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, to jest nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Istotą skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę złożoną w tym przedmiocie bierze pod uwagę wyłącznie to, czy została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy w danym stanie sprawy na organie spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w ustawowym terminie, jak również, czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Koresponduje to z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a.
Wskazania wymaga ponadto, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada ta ma kluczowe znaczenie dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki. Jej realizację gwarantują przepisy określające terminy załatwienia sprawy i środki ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów.
Natomiast w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 ww. przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, jak i prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia odwołania skarżącego "w rozsądnym" terminie, pomimo że termin na wydanie aktu wynosił co najwyżej miesiąc, stosownie do powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a.
Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że odwołanie skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 30 stycznia 2020r. W tej dacie rozpoczął zatem swój bieg termin do jego rozpoznania.
Dopiero w dniu 4 marca 2020r. Wojewoda [...] podjął pierwszą czynność, zwracając się do organu I instancji o przekazanie całości akt sprawy z uwagi na kwestionowanie w odwołaniach również postanowienia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019r. udzielającego zgody na odstępstwo od § 140 ust. 8 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Jednocześnie organ poinformował w trybie art. 36 § 2 k.p.a., że sprawa zostanie rozpatrzona po otrzymaniu powyższych dokumentów, o czym powiadomił m.in. skarżącego 9 marca 2010r. (ZPO).
W dniu 25 marca Starosta [...] (data wpływu pisma do Wojewody [...] 2 kwietnia 2020r.) udzielił odpowiedzi informując, że akta zostały przekazane Wojewodzie [...] z uwagi na toczące się postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] czerwca 2019r.
W międzyczasie skarżący w piśmie z 2 kwietnia złożył wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] grudnia 2019r. i dołączył postanowienie o wstrzymaniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2019r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz kopię decyzji z dnia [...] marca 2020r. o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2020r. Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji.
Pismem z dnia 8 maja 2020r. (data wysłania 13 maja 2020r.) organ zwrócił się Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o informację, czy decyzja z [...] marca 2020r. jest ostateczna.
W dniu 18 maja 2020r. skarżący ponownie wniósł o wtrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zrid
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pismem z 27 maja 2020r. wskazał, że Burmistrz Gminy K. wzniósł odwołanie od decyzji z [...] marca 2020r.
Następnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020r. zlecił organowi I instancji – w trybie art. 136 k.p.a. - przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu m.in. wyjaśnienia nazwy inwestora przedsięwzięcia i pełnomocnictwa dla K. S. w terminie 30 dni oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do przekazania ww. dokumentów.
W dniu 6 lipca 2020r. skarżący złożył ponaglenie, a po jego negatywnym rozpoznaniu przez Ministra Rozwoju (postanowieniem z [...] lipca 2020r.), w dniu 14 sierpnia złożył skargę do tutejszego Sądu.
Z analizy czynności i terminów w jakich organ je podejmował wynika, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły pomimo, że od okresu, którego początkiem był wpływ odwołania (od 30 stycznia 2020r.) do wydania wyroku (12 stycznia 2021r.) należy odliczyć okresy zwieszenia biegu terminów procesowych, wbrew stanowisku skarżącego.
Od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał bowiem stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs, który w ustępie 1 stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.
Art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.).
Niemniej, odwołanie L. Z. wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu 30 stycznia 2020r., a dopiero w dniu 4 marca 2020r. organ podjął pierwszą czynność w postępowaniu odwoławczym zwracając się do Starosty [...] o przekazanie całości akt sprawy, w tym postanowienia z dnia [...] czerwca 2019r. udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Po dniu 24 maja 2020r., kiedy to rozpoczęły na nowo swój bieg terminy procesowe, organ w dniu [...] czerwca 2020r. wydał postanowienie w trybie art 136 k.p.a zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: przedłożenia dowodów zamieszczenia w prasie lokalnej – w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia o wszczęciu postępowania, o wydaniu decyzji, wyjaśnienia nazwy inwestora i przedłożenia pełnomocnictwa i wyznaczył aż 30 dniowy termin na jego wykonanie. Zdaniem Sądu, część powyższych czynności organ mógł ustalić podejmując własne działania, a ponadto wyznaczony termin był stanowczo za długi.
Ponadto, po 17 czerwca 2020r. Wojewoda [...] nie podjął żadnych czynności w celu wydania aktu. Należy mieć również na uwadze, że akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę wpłynęły do Sądu w dniu 24 sierpnia 2020r. Natomiast organ zwrócił się o ich wypożyczenie pismem z dnia 8 grudnia 2020r.
W efekcie Sąd przyjął, że organ pozostawał bezczynny i prowadził postępowanie w sposób przewlekły.
Dokonując gradacji naruszenia Sąd uwzględnił, że dla stwierdzenia, czy opieszałość i bezczynność organu miała charakter rażący niewystarczające jest tylko przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Taka ocena musi bowiem posiadać dodatkowe kwalifikowane cechy w stosunku do zwykłego naruszenia; dlatego przekroczenie terminu musi być znaczne, jak i pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, bezdyskusyjnie, naruszono obowiązek wynikający z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu jako znaczne, bo trwające blisko 9 miesięcy (30.01.20 – 14.03.20; 24.05 20 - 12.01. 21). Wziął ponadto pod uwagę, że rozpoznanie odwołania nie wymagało aż tak skomplikowanych czynności dowodowych, a więc dużego nakładu pracy, które uzasadniałyby opisaną przewlekłość postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogły uzasadniać odstąpienia od surowej oceny ww. naruszenia prawa.
Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I, II i III sentencji wyroku; o kosztach zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.