Uzasadnienie
W złożonej 17 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący G. A. zarzucił Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia złożonej do tego organu skargi na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie (WE) nr 261/2004.
Skarżący pismem z 26 marca 2019 r. wniósł do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) skargę na naruszenie przez [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z wykonywanym przez tego przewoźnika [...] stycznia 2019 r. lotem nr [...] na trasie K. (KTW) – L. (LHR). Zarzucił Prezesowi ULC brak wszczęcia w sprawie postępowania zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a. W związku z tym [...] września 2019 r. złożył do organu ponaglenie.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa ULC do wszczęcia postępowania dotyczącego złożonej na przewoźnika skargi, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS.
W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojej odpowiedzi organ wskazał, że skarga w sprawie naruszenia przez przewoźnika przepisów rozporządzenie (WE) nr 261/2004 została wniesiona przez skarżącego [...] kwietnia 2019 r. Organ wyjaśnił, że procedura rozpatrywania skarg pasażerów w trybie postępowania administracyjnego ma zastosowanie do wszystkich wniosków złożonych do Prezesa ULC do [...] marca 2019 r. Tym samym żądanie skarżącego było niemożliwe i jako takie pozbawione podstawy prawnej, o czym organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., orzekł postanowieniem wydanym [...] marca 2020 r. znak: [...], odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu skargi, organ wskazał, że nie doszło w sprawie do bezczynności w stopniu rażącym. Organ zwrócił uwagę na znaczny wzrost liczby wpływających skarg związany ze zmianą procedury oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji Ochrony Praw Pasażerów. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt. 1-4 cyt. ustawy, a więc na bezczynność organu w sprawie załatwianej decyzją lub postanowieniem. Skarga na bezczynność w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje sposób rozpatrzenia podania skarżącego, który zwrócił się do Prezesa ULC ze skargą na przewoźnika lotniczego. Podstawę jej złożenia stanowi art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Powołując się na art. 14 ust. 1 ustawy dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235), a równocześnie okoliczność złożenia (nadania) skargi przed dniem 1 kwietnia 2019 r., skarżący wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania i orzeczenia przez Prezesa ULC o naruszeniu prawa przez przewoźnika lotniczego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił do Prezesa ULC z ponagleniem (pismo z 16 września 2019 r.), co umożliwiało skarżącemu skuteczne wniesienie skargi, uwzględniając treść art. 53 § 2b p.p.s.a.
Odnośnie do postawionego Prezesowi ULC zarzutu bezczynności, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Niedotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, jak również niepowiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Wynika to z definicji "bezczynności" sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taki kształt regulacji kodeksowej normującej sposób rozpatrzenia żądania (wniosku) określonego podmiotu sprawia, że następstwem prawnym wniesienia podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w formie wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez Prezesa ULC wydane do dnia wniesienia skargi, co czyni skargę na bezczynność organu uzasadnioną. Jeżeli w ocenie organu wniesione przez skarżącego podanie (skarga) żądające od Prezesa ULC stwierdzenia naruszenia przez [...] jako przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z odbytym przez skarżącego lotem, który doznał znacznego opóźnienia, nie mogło zostać rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym, albowiem skarga została wniesiona po 31 marca 2019 r., a zatem nie mogła do niej znajdować zastosowania dyspozycja art. 14 ust. 1 powołanej ustawy dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw, wskazana przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania powinna prowadzić do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym wydanie wskazanego postanowienia powinno, zdaniem Sądu, nastąpić niezwłocznie.
Nie powinno bowiem budzić szerszych wątpliwości stwierdzenie, że w przypadku, gdy o dopuszczalności prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przesądza wyłącznie data wniesienia podania do organu, sprawa podlega załatwieniu na podstawie faktów i dowodów znanych z urzędu organowi, ewentualnie na podstawie dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W opisanych warunkach znajduje zatem bezpośrednie zastosowanie dyspozycja art. 35 § 2 k.p.a.
Uznając, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, Sąd równocześnie nadał tejże bezczynności charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja zaistniała. Zwłoka (bezczynność), której dopuścił się Prezes ULC, była znaczna, albowiem pomiędzy datą złożenia wniosku a wydaniem przez organ postanowienia z [...] marca 2020 r. upłynęło 12 miesięcy.
Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że wynikała ona z innych przyczyn, aniżeli rażąco wadliwe traktowanie obowiązku procesowego ciążącego na organie w zakresie nadania działaniom organu chociażby w podstawowym zakresie cechy terminowości. Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym za przypisaniem bezczynności charakteru rażącego w znacznym stopniu powinien przemawiać czas zwłoki w podjęciu przez organ pierwszej czynności procesowej. Badanie wniosku pod względem spełniania wymogów formalnych, niezależnie od innych zadań przypisanych organowi, co do zasady nigdy nie powinno trwać tyle, ile wynosi okres załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 k.p.a.), a tym bardziej czas ten wielokrotnie przekraczać (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 111/19). Milczenie organu trwające 12 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku, w tym ponad 5 miesięcy od dnia złożenia ponaglenia, nie pozwalało stronie na uzyskanie pewności odnośnie do skuteczności złożonej skargi na przewoźnika.
Ten aspekt, który ma związek z określeniem, czy złożona przez skarżącego skarga została uznana za dopuszczalną i będzie prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez Prezesa ULC sprawy, zdaniem Sądu, jest niewątpliwie jednym z kluczowych zagadnień, które z punktu widzenia strony postępowania, powinny zostać przesądzone niezwłocznie. Nierozstrzygnięcie tego zagadnienia na skutek opieszałości organu Sąd uznaje z tego względu za kwalifikowaną formę bierności, która nie powinna być akceptowana. O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie merytoryczne sprawy w terminie, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa ULC z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (załatwianie spraw według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji.
Tym uprawnieniem jest obowiązek bezzwłocznego powiadomienia strony przez organ administracji przynajmniej o zainicjowaniu postępowania na jej wniosek (art. 61 § 4 k.p.a.) albo wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Wskazanemu obowiązkowi Prezes ULC w sprawie uchybił, co determinowało ocenę odnośnie do rażącego charakteru bezczynności, w której organ znalazł się w kontrolowanym postępowaniu (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd uznał, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie zwalczenie bezczynności, a także zapobieżenie bezczynności mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez Sąd ocenione jednoznacznie negatywnie. Kwota zasądzonej grzywny (500 zł), w ocenie Sądu, pozostaje w pełni adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego.
Za powyższą oceną nie podąża jednakże stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła również podstawa do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1685/17). W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej, albowiem nie wykazał on, że zwłoka w wydaniu przez organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania łączyła się z określonymi negatywnymi następstwami, które były tego rodzaju, że zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości przez skarżącego żądanej jest niezbędne, by je odpowiednio zrekompensować.
Kierując się tym, że Prezes ULC postanowieniem z [...] marca 2020 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wszczęcia postępowania, Sąd przyjął bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać Prezesa ULC do wydania aktu lub podjęcia czynności (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.