Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. D. L. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...], polegającą na rażącym i nieuzasadnionym przewlekaniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek oświaty przy ul. A. w W. Powyższą skargę skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody [...], nadając przesyłkę w dniu 14 czerwca 2016 r. Z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona za pośrednictwem organu niewłaściwego, Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. przekazał skargę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] jako organowi właściwemu. Skarga ta wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 1 lipca 2016 r.
Jednocześnie zauważyć należy, że skarżący pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu 15 czerwca 2016 r.) wniósł w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność organu rozpatrującego sprawę, organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Przy tym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i doktryną skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Bk 66/10).
Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego należy ustalić zatem, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. W tym kontekście istotny jest czas, jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że skarżący wprawdzie wniósł takie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednak zrobił to w dniu 14 czerwca 2016 r. W tym samym dniu skarżący nadał skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, błędnie adresując ją do Wojewody [...] zamiast do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].
Skarżący składając jednocześnie skargę oraz zażalenie w trybie 37 k.p.a. nie pozwolił organowi wyższego stopnia na zapoznania się z treścią powyższego zażalenia (do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie to wpłynęło w dniu 15 czerwca 2016 r.) i odnieść się do ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przed Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w takiej sytuacji nie można uznać, że strona skarżąca wykorzystała wszystkie środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia (w niniejszej sprawie otrzymał je w 15 czerwca 2016 r.), co pozwoliłoby mu – w razie zasadności zażalenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości.
W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego.
To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki (por. postanowienia NSA: z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 867/12; z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 914/12).
Skoro zatem skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, czyli po wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się bezczynności, to wnoszący takie zażalenie powinien dać organowi wyższego stopnia czas na jego rozpoznanie. Dopiero bowiem w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie zażalenia przez organ wyższego stopnia, może być wniesiona do Sądu skarga na bezczynność organu. Samo wniesienie środka zaskarżenia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Nie można bowiem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale uczyniła to równocześnie z wniesieniem skargi i nie poczekała na rozpoznanie zażalenia przez organ administracji publicznej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.