Uzasadnienie
Pismem z 11 lutego 2020 r. M A wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu skargi w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91, w związku z lotem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. na trasie [...] - [...].
W skardze M A podniósł, że w dniu 21 stycznia 2019 r. na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniesiona została skarga w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE, która doręczona została w dniu 24 stycznia 2019 r. W dniu 20 września 2019 r., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego, organowi doręczone zostało ponaglenie w przedmiocie braku wszczęcia postępowania. M A wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie wszczął postępowania w sprawie.
Wobec powyższego skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania administracyjnego,
- 2. wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,
- 4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skargi pasażera wniesionej na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podkreślił ponadto, że w 2018 r. do organu wpłynęło ponad 17.000 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w 2018 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. W roku 2019 wpłynęło do organu ok. 7.200 skarg załatwianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych prawie 3000, złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na brak kompetencji Prezesa Urzędu do rozpatrywania skarg złożonych po tym terminie w dotychczasowym trybie i roczny okres przedawnienia roszczeń pasażerów, załatwiane są poprzez odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego.
W ocenie organu jedną z przyczyn wzrostu wpływu spraw było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez organ.
Organ wskazał także, że wpływ na pracę Komisji Ochrony Praw Pasażerów ma nie tylko ogromna liczba spraw, ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji.
Zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, mając na uwadze powyższe okoliczności oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uznać za niecelowe wymierzanie organowi grzywny lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, które to środki mają charakter fakultatywny. W ocenie organu zastosowanie środków dyscyplinujących jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne pozaorzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą Prawo lotnicze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi M A jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie rozpoznania wniesionej do organu w dniu 24 stycznia 2019 r. skargi na naruszenie przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE przez przewoźnika lotniczego [...] S.A., w związku z lotem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. na trasie [...] - [...] Rozpoznawana skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący skierował do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie, które wpłynęło do organu w dniu 20 września 2019 r.
Wyjaśnienia wymaga, iż celem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność jest przerwanie tej bezczynności i zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Stosownie do § 2 ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Podkreślić jednocześnie należy, iż przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania orzeczenia.
Pojęcie bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości.
Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Jednocześnie w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
M A zarzuca Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego bezczynność w rozpatrzeniu skargi w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, w związku z lotem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. na trasie [...] - [...] Zauważyć trzeba, że skarga pasażera związana z powyższym lotem wpłynęła do organu w dniu 24 stycznia 2019 r., na datę wydawania przez Sąd wyroku Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wydał rozstrzygnięcia kończącego sprawę.
Nie budzi więc wątpliwości, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostaje w bezczynności, wobec czego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania skargi M A na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i wydania rozstrzygnięcia, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt do organu.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność w rozpoznaniu skargi pasażera, która wpłynęła do organu w dniu 24 stycznia 2019 r., nosi cechy rażącego naruszenia prawa.
Dokonując oceny w tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy, wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił bezczynność organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem złożonym przez skarżącego do organu w dniu 24 stycznia 2019 r., jak też fakt niezałatwienia sprawy przez organ nie tylko w dacie złożenia skargi do Sądu, ale również w dacie orzekania przez Sąd.
Zauważyć przy tym trzeba, że organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz zobowiązał przewoźnika do udzielenia wszelkich informacji w sprawie (wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 6 sierpnia 2020 r.) pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r., a więc po 14 miesiącach od wpływu wniosku do organu, dopiero po skierowaniu skargi przez M A do tut. Sądu. W okresie od wpływu skargi pasażera do organu (24 stycznia 2019 r.) do 6 kwietnia 2020 r. organ nie podejmował jakichkolwiek czynności, w tym także tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a. Ponadto wyznaczenie dopiero w piśmie z dnia 6 kwietnia 2020 r. nowego i odległego terminu załatwienia sprawy (do 6 sierpnia 2020 r.), w sytuacji niezawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. Sytuacja, w której strona oczekuje tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Argument o wpływającej do organu dużej ilości spraw oraz trudnościach organizacyjnych i kadrowych nie stanowi okoliczności wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności.
Sąd uznał, że z uwagi na tak znaczną i niewątpliwą bezczynność w prowadzeniu przez organ postępowania w sprawie wystąpiła nie tylko podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, ale również podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie przerwanie bezczynności organu i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieżenie bezczynności organu mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie. Kwota zasądzonej grzywny, w ocenie Sądu, pozostaje adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego. Wymierzając grzywnę Sąd wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw wpływających do organu w ostatnich latach (w stosunku do lat ubiegłych), które mogły, zdaniem Sądu, doprowadzić do faktycznych trudności w załatwieniu sprawy w terminie.
Jednocześnie wskazać należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien więc zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wa 48/19, WSA w Gliwicach z 16 września 2019 r. III SAB/Gl 220/19).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 111/19 wskazał, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej, w szczególności za przyznaniem jej w wysokości określonej w skardze. W ocenie Sądu cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny.
Zauważyć przy tym trzeba, że wniosek skarżącego dotyczący przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w cyt. art. 149 § 2 p.p.s.a., nie został poparty jakimkolwiek uzasadnieniem, nie wskazano w skardze na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za jego zasadnością.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1-3 sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt 4 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt 5 wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.