Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2021 r., A. W. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez adw. Z. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]"), w postępowaniu odwoławczym, znak sprawy: [...], zainicjowanym odwołaniem z dnia [...] lutego 2020 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...], Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy [...]"), z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak sprawy: [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W treści skargi, skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przez SKO w [...] przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Skarżąca wniosła o:
- - zobowiązanie organu do wydania decyzji co do istoty sprawy w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia SKO w [...] prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę;
- - stwierdzenie, że SKO w [...] dopuściło się bezczynności (względnie przewlekłego prowadzenia postępowania);
- - stwierdzenie, że bezczynność (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 25837,35 (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset trzydzieści siedem oraz 35/100) złotych, odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020 r. (lub w kwocie niższej - wedle uznania Sądu).
W uzasadnieniu skargi, skarżąca podkreśliła, że dnia [...] sierpnia 2018 r. (tj. ponad dwa i pół roku temu) został skierowany, do Prezydenta [...]-Zarządu Dzielnicy [...], wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...].
W dniu [...] stycznia 2019 r. organ ten wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znak sprawy: [...]. Następnie, SKO w [...], po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania z dnia [...] lutego 2019 r., wydało decyzję z dnia [...] maja 2019 r., znak sprawy: [...], uchylającą w całości ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r.
Skarżąca wskazała, że mimo niebudzących wątpliwości wytycznych SKO w [...] (zawartych w ww. decyzji z dnia [...] maja 2019 r.), Zarząd Dzielnicy [...] wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję nr [...] o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której, w ocenie skarżącej, intencjonalnie zignorował wskazania i wytyczne SKO w [...], powielając tym samym uchybienia, którymi obarczona była pierwotna decyzja oraz dopuszczając się kolejnych naruszeń.
Z zachowaniem terminu, od ww. decyzji, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie. Skarżąca wskazała, że wspomniane odwołanie nie zostało rozpoznane pomimo upływu już ponad pół roku od daty jego wpływu. W ocenie skarżącej, nie ulega wątpliwości, że SKO w [...] nie załatwiło sprawy w terminie prawem przepisanym, naruszając tym samym w szczególności przepis art. 12 § 1, a także art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, SKO w [...] uchybiło także przepisowi art. 36 § 1 k.p.a., niedopełniając obowiązku zawiadomienia strony skarżącej o: zwłoce w rozpoznaniu sprawy; przyczynach tejże zwłoki; nowym terminie załatwienia sprawy oraz prawie do wniesienia ponaglenia.
W ocenie skarżącej, postępowanie SKO w [...] nie jest zgodne z dyspozycją art. 6 i 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 § 1 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli), jak również art. 10 § 1 kpa (zasada zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu).
Skarżąca wskazała także, że termin dwumiesięczny (tj. dwukrotnie dłuższy niż wskazany w art. 35 § 3 k.p.a.) jest więcej niż wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy - w szczególności, że sprawa zawisła przed organem już ponad rok temu, a dotyczy warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego.
Skarżąca za uprawniony uznała złożony wniosek w przedmiocie przyznania jej sumy pieniężnej, uzasadniając to tym, że takie przyznanie, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., stanowić będzie formę kompensacji, wynikającej z zawiedzenia przez organ administracji publicznej (znajdującego oparcie w przepisach prawa) oczekiwania strony postępowania administracyjnego, że sprawa rozpatrzona zostanie w terminie oraz z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego (opisanych w art. 6 i n. k.p.a.).
Pismem z dnia [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a., skarżąca wniosła ponaglenie do SKO w [...], w związku z nierozpoznaniem przez organ w przewidzianym terminie odwołania od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...], z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz uchybieniem przez SKO w [...] przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, oraz art. 36 § 1.
W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że niniejsza sprawa została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2021r. znak [...], która SKO utrzymało w mocy decyzję nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Argumentując zaś kwestię szybkości rozpatrywanej sprawy, organ powołał się na sytuację epidemiczną i związane z nią utrudnienia. Przedmiotowe odwołania wraz z aktami sprawy wpłynęły do SKO w [...] w dniu [...] marca 2020 r, a więc w miesiącu gdy wprowadzony był stan zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433) i stan epidemii (Dz. U. poz. 491). Organ powołał się również na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), wprowadzające szczególne zasady dotyczące biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych.
Z ww. powodu SKO w [...] wniosło także o oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 25837,35 złotych.
Organ zaznaczył również, że przedłużenie postępowania wynikało z konieczności dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach. Ponadto, szczegółowej oceny i potwierdzenia wymagały podniesione w decyzji nowe okoliczności sprawy, które ustalił organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Skarga w sprawie niniejszej jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca w dniu [...] marca 2021 r. skierowała do organu wymagane ponaglenie. Oceniając, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Z powyższego wynika więc, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w postępowaniu odwoławczym wydłużenia tego terminu dla spraw szczególnie skomplikowanych, nie ma także żadnego przepisu szczególnego, który przewidywałby inny termin dla załatwienia przedmiotowej sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, odwołanie wpłynęło do SKO w dniu [...] lutego 2020 r.
W dniu [...] lipca 2020 r., wpłynęło do SKO pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 202 r. zawierające między innymi wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy.
Kolejne tej treści pismo z dnia [...] października 2020 r., sporządzone przez pełnomocnika skarżącej, wpłynęło do SKO w dniu [...] października 2020 r.
Wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy, pełnomocnik ponowił w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., które wpłynęło do SKO w dniu [...] lutego 2021 r.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r., skarżąca wniosła ponaglenie do organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie załatwiło sprawy w ustawowym terminie, ale pomimo wyraźnego obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a. nie zawiadomiło stron o niemożności dochowania terminu ustawowego, nie wskazało przyczyny zwłoki, ani nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto żadne ze wspomnianych pism, nie spotkało się z jakakolwiek reakcją organu.
Organ wydał decyzję w dniu [...] marca 2021 r. a więc po upływie 22 dniu od wniesienia skargi do Sądu.
W ocenie sądu fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze od dnia otrzymania odwołania do dnia wniesienia skargi nie podjęło żadnej czynności, nie wyłączając zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania odwoławczego (art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.) należy zakwalifikować jako bezczynność organu.
Jednocześnie wobec faktu, że w dacie wydawania wyroku przez Sąd, w aktach sprawy znajdowała się już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r. znak [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...], Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Należy także wskazać, że mimo, że odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istniała podstawa do oceny prowadzonego przez organ postępowania w zakresie opieszałości, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistnienie bezczynności jest rzeczą naganną i oczywistą, zaś o jej rażącym charakterze, przesądza zarówno długi okres bezczynności (ponad rok od daty wpływu odwołania do organu), jak również brak jakiejkolwiek reakcji na ponaglające pisma skarżącej. Rażący charakter bezczynności organu, wynikał nie tylko z samego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy (co nie jest wystarczające do stwierdzenia rażącej bezczynności (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).
W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu charakteryzowała się jeszcze dodatkowymi cechami przemawiającymi za jej rażącym charakterem a mianowicie długim okresem braku rozpoznania odwołania oraz całkowitym lekceważeniem wniosków skarżącej. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było znaczne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Oceny tej nie zmienia fakt obowiązywania do dnia [...] marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego od tej daty bowiem upłynął rok, zanim organ wydał decyzję.
Z uwagi na wydanie przez organ decyzji, Sąd nie uznał za celowe, zasądzanie od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, który to środek dyscyplinująco – represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając - stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (480 zł).