Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia [...] września 2014 r. wniesionej przez J. J. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie skontrolowania stanu technicznego budynków administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościowej w [...].
Skarżący w skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 i art. 61 § 4 k.p.a. Wniósł o stwierdzenie, że organ powiatowy pozostawał w bezczynności oraz, że nie wydano aktu kończącego postępowanie w sprawie. Wniósł nadto: o nakazanie organowi wydania aktu; stwierdzenie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 38 k.p.a.; w przypadku uwzględnienia skargi, o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, przedstawiając przebieg sprawy, wskazał m. in. na to, że w dniu [...] marca 2014 r. złożył do [...] WINB wniosek o przeprowadzenie kontroli organu powiatowego i Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...]. Wniosek ten wpłynął w dniu 6 marca 2014 r. i przy piśmie z dnia 10 marca 2014 r. został przekazany do organu powiatowego, ze wskazaniem, iż chodzi o kontrole obowiązkowe obiektów przewidziane w art. 62 Prawa budowlanego. Wskazał też, że w dniu [...] maja 2014 r. wniósł zażalenie na bezczynność organu powiatowego w tej sprawie. W dniu [...] lipca 2014 r. organ powiatowy wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ wojewódzki wydał postanowienie nr [...], którym uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy terminie za nieuzasadnione, a w dniu [...] sierpnia 2014 r. (po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego) organ ten wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego o odmowie wszczęcia postępowania.
Skarżący wskazał też, że organ ma obowiązek załatwić sprawę, a następuje to poprzez wydanie decyzji, zgodnie z art. 104 k.p.a. Podał też, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z jego wniosku wydane zostało 133 dni od daty wszczęcia postępowania, tj. od dnia wpłynięcia jego wniosku do organu, co świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 35 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł "o jej oddalenie i umorzenie postępowania". W uzasadnieniu pisma organ podał, iż w dniu [...] marca 2014 r. wpłynął do niego wniosek J. J. o skontrolowanie utrzymania we właściwym stanie technicznym obiektów administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...]. Organ wskazał, że przeprowadził postępowanie administracyjne w tej sprawie z urzędu uznając, że J. J. nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Organ zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania, pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...] o terminach kontroli, przedstawiając harmonogram kontroli dla wybranych obiektów na osiedlach: [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ wskazał również, że z przeprowadzonych czynności sporządzono protokoły, do których dołączono kserokopie dokumentacji związanej z utrzymaniem obiektów oraz dokumentację fotograficzną. Według organu przeprowadzone kontrole nie potwierdziły zarzutów stawianych przez J. J., w zakresie utrzymania obiektów w złym stanie technicznym. Organ wskazał też, że w stosunku do skarżącego w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie, którym odmówił J. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektów administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...].
Organ podkreślił, iż na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wpłynęło zażalenie J. J., a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyczerpał tryb zaskarżenia. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. -skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego- wniósł bowiem zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. na bezczynność organu.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć natomiast trzeba, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie dostrzec należy, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "k.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności.
Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi.
Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84).
Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Wskazać też wypada, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 k.p.a.). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawania w bezczynności (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania), i nie można zobowiązać tego organu do wydania orzeczenia.
Z akt przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, iż skarżący pismem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpił do organu wojewódzkiego o przeprowadzenie kontroli organu powiatowego i Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...]. Wniosek ten wpłynął w dniu 6 marca 2014 r. i przy piśmie z dnia 10 marca 2014 r. został przekazany do organu powiatowego, ze wskazaniem, że chodzi o kontrole obowiązkowe obiektów przewidziane w art. 62 Prawa budowlanego. Wniosek ten spowodował interwencję organu powiatowego z urzędu. Z urzędu bowiem organ zajął się sprawą i przeprowadził wyrywkowe kontrole obiektów administrowanych przez wymienioną Spółdzielnię.
Natomiast sam wniosek skarżącego został załatwiony przez organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Orzeczeniem tym organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego uznając, iż nie ma on interesu prawnego w sprawie. Skarga została wniesiona w dniu 20 września 2014 r., a z tego wynika, iż w dacie jej wniesienia organ wypełnił spoczywający na nim obowiązek załatwienia żądania skarżącego. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, iż wskazany organ powiatowy w związku z żądaniem skarżącego pozostaje w bezczynności.
Należy przy tym raz jeszcze dostrzec, iż Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie ma kompetencji do wypowiadania się o prawidłowości wydanych w toku postępowania aktów administracyjnych. Sąd nie zajmował się więc prawidłowością ww. postanowienia. W sprawie tej istotne było jedynie to, że takie orzeczenie w związku z wnioskiem skarżącego zostało wydane, kończąc w ten sposób sprawę z wniosku skarżącego na etapie wstępnym. Dodać przy tym warto, że jak wynika z akt skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia wskazanego postanowienia i wniósł zażalenie, a następnie skargę do tut. Sądu.
Wobec treści skargi dostrzec też należy, iż skarżący w piśmie skierowanym do organu wojewódzkiego, a przekazanym następnie do organu powiatowego, nie tyle żądał wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego w konkretnym trybie, co skontrolowania budynków znajdujących się w zasobach Spółdzielni wskazując na niewykonywanie przez nią obowiązków nakazanych w art. 62 Prawa budowlanego. Podjęcie na skutek tej interwencji czynności kontrolnych przez organ powiatowy nie oznacza jeszcze konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne.
Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 (Lex nr 743275), zauważając, że "(...) postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).".
Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji