Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2019 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga J D (z dnia [...] stycznia 2019 r.) w przedmiocie stwierdzenia
- - w związku z lotem nr [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r. na trasie [...]
- – [...] - naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91.
W piśmie z dnia 17 września 2019 r., powołując się na art. 37 K.p.a., J D wniósł ponaglenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wskazując, że jak dotąd nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
W dniu [...] marca 2020 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga J D, reprezentowanego przez adwokata, "na bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego" We wstępnej części skargi, reprezentujący skarżącego adwokat, powołując się na art. 50 § 1 oraz art. 54 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że "imieniem skarżących wnosi skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego" w sprawie skargi z dnia [...] stycznia 2019 r.
J D wniósł o:
- 1. zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej skargi;
- 2. wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 3. przyznanie od organu "na rzecz każdego ze skarżących" sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;
- 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie.
Organ administracji w odpowiedzi (z dnia [...] maja 2020 r.) na skargę wniósł o oddalenie skargi. Argumentując za tym wnioskiem podkreślił, że poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedłożone w toku postępowania i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zaznaczył, że sprawy ze skargi pasażerów wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego z materiałów będących w posiadaniu przewoźnika lotniczego oraz pozyskania wiadomości specjalnych ze specyficznej dziedziny wiedzy. Dalej skupił się na wykazaniu skomplikowanego charakteru prowadzonych spraw oraz podkreśleniu ilości rozpatrywanych skarg w relacji do niewystarczającej obsady kadrowej urzędu obsługującego organ administracji. Podkreślił, że jego działanie nie jest nacechowane złą wolą, lecz spowodowane "ogromną" ilością rozpatrywanych spraw. Organ administracji ze niecelowe uznał również wymierzenie mu grzywny lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że działający za skarżącego adwokat, chociaż oznaczył przedmiotową skargę jako skargę "na bezczynność", to w jej petitum zażądał stwierdzenia przewlekłości postępowania. W komparycji wyroku Sąd określił jednak przedmiot zaskarżenia jako "skarga na bezczynność", ponieważ całościowa analiza skargi oraz akt postępowania administracyjnego wskazuje, że przedmiotem sprawy jest bezczynność w rozpatrzeniu skargi na przewoźnika lotniczego z dnia [...] stycznia 2019 r.
Nalży zauważyć, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych – przyp. Sądu). Określony w art. 149 P.p.s.a. katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest natomiast ten sam, niezależnie od tego, czy sąd stwierdzi bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Istota skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się bowiem do kontroli postępowania prowadzonego przez organ administracji w kontekście zasady określonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
W przypadku tego typu skargi sąd ocenia zatem prowadzone postępowanie w aspekcie czasowym, przy czym rozumianym zarówno, jako niedochowanie terminu określonego w art. 35 lub przepisach szczególnych, albo wskazanego zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność – zob. art 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), jak i jako prowadzenie postępowania nieefektywnie, bez wymaganej "koncentracji" podejmowanych czynności, pomimo dochowania terminów, o których wyżej mowa (przewlekłość – zob. art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. to zatem jeden środek prawny służący zwalczaniu szeroko rozumianej "opieszałości" organu administracji w prowadzonym postępowaniu. Wyodrębnienie we wskazanych przepisach K.p.a. dwóch form owej opieszałości nie ma jednak znaczenia dla określenia granicy sprawy wszczętej skargą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 K.p.a. To bowiem opieszale (czy to przez niedochowanie terminów, czy to przez prowadzenie postępowania dłużej niż to konieczne) – w ocenie skarżącego - prowadzone postępowanie wyznacza granice sprawy, którymi związany jest sąd administracyjny.
Jednakże nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), sąd zobowiązany jest do oceny, czy w postępowaniu tym doszło do bezczynności, czy do przewlekłego prowadzenia postępowania (co skutkuje uwzględnieniem skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a.), czy też nie doszło do żadnej z tych form "opieszałości" organu administracji (co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.) (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2400/19, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 457/15 z aprobującą glosą J. Chmielewskiego – publ. OSP 2017/7-8/69; a także: R. Suwaj, "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", Warszawa 2014 r., str. 211).
Następnie trzeba zauważyć, że w petitum skargi pełnomocnik oznaczył organ administracji, jako Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Należy więc założyć, że oparł się on na treści art. 205a ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r., który stanowił, że skargi, o których mowa w ust. 1 [m.in. skargi na naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 46, str. 1 z ze zm.)], rozpatrywała wyodrębniona komórka organizacyjna Urzędu Lotnictwa Cywilnego - Komisja Ochrony Praw Pasażerów. Uszło jednak uwadze pełnomocnika, że organem administracji właściwym w świetle art. 205b Prawa lotniczego w brzemieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r. był Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zatem to jego należało oznaczyć w skardze, jako organ administracji.
Dalej trzeba zwrócić uwagę, że w pkt 1 petitum skargi pełnomocnik, działając w imieniu skarżącego, wniósł o zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania w sprawie skargi złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 Prawa Lotniczego w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr (WE) nr 261/2004. Jak tymczasem wynika z powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 w zw. pkt 1 oraz z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) w sprawie, która powinna zakończyć się wydaniem decyzji, może zobowiązać wyłącznie do wydania tego aktu (decyzji).
Należy wreszcie zauważyć, że chociaż nie ma wątpliwości co do tego, że skarga została wniesiona (wyłącznie) w imieniu J D, to pełnomocnik posługuje się w jej treści liczbą mnogą, stwierdzając, że wnosi skargę "imieniem skarżących", oraz "że żąda przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących" sumy pieniężnej.
Opisane wyżej nieprawidłowości, jakkolwiek nie uniemożliwiły nadania skardze prawidłowego biegu, świadczą jednak o braku staranności w przygotowaniu skargi przez profesjonalnego pełnomocnika, który zobowiązany jest wszakże do gorliwego i sumiennego wykonywania swoich obowiązków (art. 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1513 ze zm.; § 8 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu) i odpowiada za formę i treść pism procesowych przez niego zredagowanych (§ 14 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu).
Jeśli chodzi o istotę przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 205a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpatrywał skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE. Zgodnie tym przepisem, bez uszczerbku dla art. 12, każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium. Stosownie do treści art. 205b ust. 1 Prawa lotniczego w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r. w razie złożenia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1, Prezes Urzędu stwierdzał, w drodze decyzji administracyjnej: 1) brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo 2) naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określał również obowiązek i termin jego usunięcia.
Dział Xa ("Ochrona praw pasażerów") Prawa lotniczego, w którym zawarto oba powołane wyżej przepisy, z dniem 1 kwietnia 2019 r. – mocą art. 1 pkt 147 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235) – zyskał nowe brzmienie. Niemniej jednak, stosownie do treści art. 14 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się (z wyjątkami, które nie dotyczą rozpoznawanej sprawy – przyp. Sądu) przepisy dotychczasowe. Dlatego w sprawie skargi J D z dnia [...] stycznia 2019 r. znajdują zastosowanie art. 205a ust. 1 i art. 209b ust. 1 Prawa lotniczego w powołanym wyżej brzmieniu.
Skoro Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w razie wniesienia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1 Prawa lotniczego wydaje decyzję, o której mowa w art. 205b ust. 1 tej ustawy, to do prowadzonego przez niego postępowania znajdują zastosowanie przepisy K.p.a., co wynika z art. 1 pkt 1 Kodeksu.
Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie skargi J D wniesionej na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE zostało zatem wszczęte w dniu wpływu tej skargi do organu administracji, tj. [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty na skardze).
Jak wynika ze wzmiankowanego wyżej art. 37 § 1 K.p.a. przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1). Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).
Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym
- - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl zaś art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie załatwił sprawy w żadnym z terminów określonych w art. 35 K.p.a. Dopiero po wniesieniu przez J D skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] marca 2020 r. skierował do pełnomocnika skarżącego i przewoźnika lotniczego zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Wyznaczył jednocześnie termin załatwienia sprawy na [...] września 2020 r.
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji dopuścił się bezczynności.
Jak powyżej ustalono, postępowanie w sprawie skargi J D zostało wszczęte [...] stycznia 2019 r. Pomimo złożenia w dniu [...] września 2019 r. ponaglenia w trybie art. 37 K.pa. w organ administracji skierował do stron pierwsze pismo w sprawie dopiero [...] marca 2020 r. Chociaż od wszczęcia postępowania minęło już ponad półtora roku, sprawa nadal pozostaje niezałatwiona.
Powyższe, w cenie Sądu, jednoznacznie świadczy o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności.
Na powyższą oceną nie ma wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, odwołująca się do bardzo dużej ilości spraw rozpatrywanych przez Prezesa Urzędu do Spraw Lotnictwa Cywilnego i nieadekwatnej do tej ilości obsady kadrowej Urzędu. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają go trudności obiektywne jak na przykład niewystarczająca obsada kadrowa, czy nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., które mogłyby skutkować wyłączeniem okresów ich występowania z terminów określonych powołanych wyżej art. 35 § 2 i § 3 K.p.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane są przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12.
Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej za nieuwzględnieniem przedmiotowej skargi, nie może przemawiać – wywodzona ze zmiany stanu prawnego – "decyzja" kierownictwa urzędu o nadaniu biegu w pierwszej kolejności sprawom skarg wniesionych po [...] marca 2019 r., w których wydawane są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie znajduje oparcia w aktach sprawy twierdzenie organu administracji, że poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedłożone w toku postępowania i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jak wskazano, zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowano do skarżącego dopiero [...] marca 2020 r. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek innego dokumentu niż złożona w styczniu ubiegłego roku skarga J D i dołączone do niej dokumenty.
Wziąwszy pod uwagę charakter stwierdzonej bezczynności, przejawiający się przede wszystkim w wielokrotnym przekroczeniu (nawet maksymalnego – dwumiesięcznego) terminu załatwienia sprawy, Sąd za zasadne uznał wymierzenie Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywny.
Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd nie jest zatem związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważanie, który z ww. środków, czy też oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wziąwszy to pod uwagę, Sąd stwierdził, że jakkolwiek okoliczności poniesione w odpowiedzi na skargę były obojętne dla stwierdzenia bezczynności i jej charakteru, to należało je wziąć pod uwagę przy ustaleniu wysokości grzywny. Przy uwzględnieniu tych okoliczności i opisanego wyżej charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że grzywna w wysokości określonej w pkt 4 sentencji wyroku w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości.
Sąd nie stwierdził natomiast podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd kierował się przy tym zakresem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 205b ust. 1 Prawa lotniczego w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE (w razie uznania zasadności skargi: stwierdzenie naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego, określenie zakresu nieprawidłowości oraz nałożenie kary, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określenie również obowiązku i termin jego usunięcia), które jest niezależne od prawa strony do ubiegania się o odszkodowanie za odwołany lub opóźniony lot.
W tym stanie rzeczy, Sąd:
- 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji;
- 2. na podstawie art. 149 § pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;
- 3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji;
- 4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji;
- 5. na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 5 sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.