Uzasadnienie
Pismem z 28 kwietnia 2020 r. N (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę dotyczącymi wydanego przez Ministra Zdrowia [...] lutego 2020 r. rozstrzygnięcia (znak: [...]) odmawiającego udzielenia skarżącej akredytacji
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że 19 lutego 2020 r. został jej doręczony ww. akt organu z [...] lutego 2020 r., na który skarżąca w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Zdrowia. Przesyłka pocztowa zawierająca odpis skargi została organowi doręczona 23 marca 2020 r. Pomimo upływu ustawowego terminu do wykonania obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, organ nie przekazał skargi i akt sprawy Sądowi oświadczając skarżącej, iż brak jest podstawy prawnej do złożenia skargi na czynność Ministra Zdrowia (pismo Podsekretarza Stanu S G z [...]kwietnia 2020 r. znak: [...]).
W odpowiedzi na złożony wniosek, Minister Zdrowia wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 11 ustawy z 6 listopada 2008 r. o akredytacji w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2016 r. poz. 2135) odmowa udzielenia akredytacji po rozpatrzeniu sprzeciwu jest ostateczna i nie przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, szczególnie, w świetle brzmienia art. 3 ust. 13 tejże ustawy, zgodnie z którym do udzielania akredytacji nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, w ocenie organu, złożona przez skarżącą skarga jest bezzasadna.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykonania obowiązku przekazania skargi, Minister Zdrowia podkreślił, że należy zwrócić uwagę na nadzwyczajną sytuację w kraju związaną z epidemią COVID-19, która w sposób bezsprzeczny miała wpływ na działalność m.in. sądów, jaki i organów administracji, w tym Ministerstwa Zdrowia. Z dniem 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 - wywołującym chorobę COVID-19 - § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany - § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 490), ale jednocześnie w jego miejsce został ogłoszony - do odwołania - stan epidemii stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).
Organ zaznaczył, że zauważenia wymaga, iż zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej: ustawa o COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w m.in. postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. W tym kontekście Minister Zdrowia zauważył, że skarga spółki wpłynęła do organu 23 marca 2020 r., a zatem w okresie objętym obowiązywaniem ww. przepisów. Na mocy art. 15zzs ust. 11 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Wobec powyższego, wniesiony przez skarżącą wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Zdrowia z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Sądowi jej skargi należy uznać za nieuzasadniony także w świetle faktu, iż organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i ponumerowanymi aktami sprawy w najszybszym możliwym terminie biorąc pod uwagę nadzwyczajną sytuację panującą w Rzeczypospolitej Polskiej spowodowaną epidemią i wynikające z tego rygory sanitarne. Minister Zdrowia zaznaczył, że organ nigdy nie miał zamiaru celowo unikać podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał, że zaistniała sytuacja ma charakter incydentalny i organ dołoży starań, by się nie powtórzyła w przyszłości. W tych warunkach organ wniósł o odrzucenie skargi w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny.
Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Powołane wyżej przepisy przewidują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie organowi grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania wskazanych wyżej dokumentów sądowi administracyjnemu w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny, które za tym stały. Okoliczności te powinny natomiast zostać wzięte pod uwagę przez sąd przy wymierzaniu grzywny, gdyż zasadniczo wpływać będą na jej wysokość. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany. Pozostaje środkiem prawnym o charakterze jednocześnie dyscyplinującym, represyjnym, a zarazem prewencyjnym (por. postanowienie NSA z 25 września 2019 r. sygn. II OZ 800/19; postanowienie NSA z 12 stycznia 2016 r. sygn. II OZ 1368/15; postanowienie NSA z postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r. sygn. I OZ 72/14)
Trafnie organ zauważył, że na bieg terminu do przekazania Sądowi skargi spółki wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę miał w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wpływ ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemiczny. Zauważenia wymaga, że w myśl art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID-19, dodanego do tej ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
W związku z tym, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., przyjąć należało, iż od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej, kształtując (wstrzymując) bieg terminu do przekazania przez Ministra Zdrowia skargi spółki z 18 marca 2020 r. Zgodnie natomiast z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 r. poz. 875), dalej: ustawa zmieniająca, z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony art. 15zzr i art. 15zzs ww. ustawy o COVID-19.
Jednocześnie ustawodawca w art. 68 ust. 6 i 7 ww. ustawy zmieniającej wprowadził siedmiodniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej. W konsekwencji rozpoczęcie biegu terminów, które zostały wstrzymane i kontynuowanie biegu terminów, które zostały zawieszone na podstawie art. 15zzr i art. 15zzs ustawy zmienianej, nastąpiło od 24 maja 2020 r.
Na gruncie niniejszej sprawy w świetle powołanej regulacji prawnej za niesporne należy uznać, że wyznaczony treścią art. 54 § 1 p.p.s.a. bieg terminu do przekazania Sądowi skargi spółki wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie rozpoczął się w dniu następującym po dniu wniesienia skargi (tj. 24 marca 2020 r.), ale 24 maja 2020 r. i upłynął 23 czerwca 2020 r. (z uwzględnieniem art. 83 § 2 p.p.s.a.). Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że Minister Zdrowi temu zobowiązaniu ustawowemu niewątpliwie uchybił, do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny nie została bowiem przekazana przez organ wymagana dokumentacja sprawy. Wraz z odpowiedzią na skargę (pismo z 24 czerwca 2020 r.), Minister Zdrowia nie przesłał oryginału pisma skarżącej spółki z 18 marca 2020 r. stanowiącego skargę na akt Ministra Zdrowia z 14 lutego 2020 r. odmawiający udzielenia akredytacji, co wynika z akt sądowych prowadzonych pod sygn. VII SA/Wa 1160/20.
Wbrew również twierdzeniu, że wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane Sądowi akta administracyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał powodów uznać, iż organ w opisanym przez siebie zakresie zobowiązaniu określonemu art. 54 § 1 p.p.s.a. faktycznie sprostał, skoro przesłane akta należy uznać za niekompletne. Ocenę tę Sąd formułuje, uwzględniając, że nie zawierają one kluczowego dokumentu, tj. zaskarżonego do Sądu aktu, o czym organ został poinformowany w wezwaniu z 20 lipca 2020 r. W tych warunkach złożony przez skarżącą spółkę wniosek należało uznać za uzasadniony i wbrew twierdzeniu organu nie mógł podlegać on odrzuceniu.
Określając wysokość grzywny, Sąd zważył na to, że ustawodawca wprowadził górną jej granicę opartą zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., na wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, pozostawiając jednakże jej dolną granicę uznaniu sądu. Miarkując wymiar grzywny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił w niniejszej sprawie z jednej strony niewielki okres zwłoki w przekazaniu (kopii) skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, z drugiej strony wziął równocześnie jednakże pod uwagę to, że – wbrew twierdzeniom organu – Sąd nadal nie dysponuje oryginałem skargi złożonej przez skarżącą spółkę, zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez spółkę aktu z [...] lutego 2020 r., jak i nim samym. Krytycznemu osądowi powinna podlegać przekazana spółce informacja, zgodnie z którą "brak jest podstawy prawnej do złożenia skargi na czynność Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego".
Wystosowanie przez organ pisma z 16 kwietnia 2020 r., którego skarżąca spółka była adresatem w następstwie złożenia skargi, korespondujące z jednoczesnym odstąpieniem od sporządzenia odpowiedzi na skargę i przekazania jej wraz ze skargą do Sądu, nie do końca pozwala uznać, że analizy sprawy załatwionej rozstrzygnięciem z [...] lutego 2020 r. Minister Zdrowia dokonał, jak wskazuje się w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, w "najszybszym możliwym terminie" (s. 3 pisma). Nie zachodzą tym niemniej wyraźne podstawy, by stwierdzić, że zaistniała sytuacja ma inny charakter aniżeli incydentalny, stąd za adekwatną Sąd uznał w opisanych warunkach grzywnę wymierzoną organowi w wysokości 500 zł.
Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 oraz art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.