Uzasadnienie
Decyzją z [...].10.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania E. K. i T. K. (dalej: Skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...].08.2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotową decyzją Prezydent nałożył na Skarżących, współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], arkusz [...], położonej w R. przy ul, K. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego ul. K. (działka ew. nr [...], arkusz [...]) – droga gminna w R., pod poszerzenie nieruchomości własnej – wygrodzenie części pasa drogowego o powierzchni [...] m2 za okres od [...].02.2019 r. do [...].04.2019 r. tj. [...] dni.
Decyzję wydano w oparciu o następujący następujący stan faktyczny:
W dniu [...].02.2019 r. wszczęte zostało z urzędu przed organem I instancji postępowanie w sprawie bezprawnego umieszczenia ogrodzenia w pasie drogowym ul. K.(działka ew. [...], obręb [...], arkusz [...]) i wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez Skarżących, współwłaścicieli sąsiadującej działki o nr ew. [...]. W odpowiedzi na informację organu Skarżący wystąpili o zajęcie części pasa drogowego ul. K., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] arkusz [...], obręb [...] D., posiadającego kategorię drogi gminnej, w terminie od [...].04.2019 r. do [...].04.2020 r. [...].08.2019 r. Prezydent Miasta R. wydał w/w decyzję o nałożeniu kary pieniężnej ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni, liczby dni zajmowanego pasa i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ([...] m2x[...]zł/m2x[...]x[...] dni).
W odwołaniu Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postepowania tj. art. 7, 9, 77 i 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 b ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że nielegalnie zajęli pas drogowy, w sytuacji gdy od 2015 r., po uzyskaniu stosownych zezwoleń i umowy dzierżawy są w posiadaniu tego pasa, zaś od 2018 r. Wydział Zarządzania Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w R. wszczął analizę pod kątem zbycia przedmiotowych działek nr [...] i [...] na ich rzecz. Powołali się na zapis umowy dzierżawy z [...].05.2015 r., gdy przedmiot dzierżawy po jej zakończeniu nie zostanie opuszczony, powstaje obowiązek zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie, nie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Takie opłaty Skarżący uiszczali za dwie działki dokonując nadpłaty na rzecz Gminy Miasta R. za działkę [...], a brak było zaksięgowania tych wpłat na rzecz MZDiK za działkę [...]. Wnieśli o zmianę decyzji bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Kolegium przytoczyło treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 3, ust. 8 i wskazało, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest nielegalne zajęcie pasa drogowego. Podzieliło treść ustaleń faktycznych organu I instancji, że w okresie od [...].02.2029 r. do [...].04.2019 r., bez zgody zarządcy drogi wyrażonej w formie decyzji administracyjnej doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej – ul. K. w R., poprzez wygrodzenie części pasa tej ulicy o powierzchni [...] m2 w celu poszerzenia własnej nieruchomości. Powyższe ustalono na podstawie oględzin przedmiotowego pasa (część działki nr [...]) przeprowadzonych [...].02.2019 r. przez przedstawiciela MZDiK, obliczając powierzchnię w programie EGB 6.
Wskazało, że kwestia zajęcia pasa drogowego nie jest sporna, spornym pozostaje jego nielegalne zajęcie.
SKO podniosło, że z umowy dzierżawy z [...].06.2019 r. pomiędzy Gminą Miasta R. (wydzierżawiającym) a Skarżącymi (dzierżawcami) wynika, że dotyczy ona nieruchomości w R., przy ul. K., oznaczoną jako część działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 z przeznaczeniem na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej nr [...] i [...] z możliwością ogrodzenia. Umowę zawarto na czas od [...].05.2015 r. do [...].04.2018 r. W umowie określono m. in. warunki zapłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z przedmiotu umowy, w przypadku nie opuszczenia przedmiotu dzierżawy. MZDiK pismem z [...].12.2018 r. poinformowało Skarżących, że w sprawie działki nr [...] o kategorii drogi gminnej, mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i niezbędne jest wystąpienie ze stosownym wnioskiem do Zarządcy drogi celem uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego, nadto o przekazaniu dokumentacji w tej sprawie przez Wydział Zarządzania Nieruchomościami zgodnie z kompetencjami do MZDiK.
Pismo to było awizowane i pozostawione w aktach ze skutkiem doręczenia [...].01.2019 r. Wcześniejszym pismem z [...].05.2018 r. (odebranym przez Skarżącą [...].06.2018 r.) Dyrektor Wydziału Zarządzania UM w R. poinformował Skarżących, że sprawę części zagrodzonej nieruchomości stanowiącej klasoużytek drogowy (działka [...]) przekazano do MZDiK w R.. [...].01.2019 r. między Gminą Miasta R. (wynajmującym) a Skarżącymi (najemcami) zawarto umowę najmu, na czas od [...].02.2019 r. do [...].01.2022 r., mocą której najemcy biorą w najem nieruchomość w R. przy ul. K. oznaczoną jako część działki nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej nr [...] i [...]. Kolegium wskazało, ze w/w umowa najmu dotyczyła jedynie nieruchomości w R. przy ul. K. oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2, zatem Skarżący mieli w tej dacie wiedzę, że nowa umowa (w miejsce tej zawartej do [...].04.2018 r.) nie dotyczy działki nr [...], która nadal zajmowali.
Organ wskazał, że dołączone do odwołania faktury dotyczą wyłącznie opłat za bezumowne korzystanie z gruntu Gminy Miasta R. tj. nieruchomości przy K. części działki [...] o pow. [...] m2 za okres od [...].05.2018 r. do [...].01.2019 r. oraz z tytułu najmu gruntu Gminy Miasta R. tj. części działki [...] o pow. [...] m2 za okres od [...].02.2019 r. do [...].06.2019 r. Podniósł, że decyzją znak: [...] z [...].04.2019 r. Prezydent Miasta R. zezwolił Skarżącej na zajęcie części pasa drogowego ul. K. oznaczonego jako działka ew. nr [...], arkusz [...], obręb [...] D., posiadającego kategorię drogi gminnej o pow. [...] m2 w celu poszerzenia nieruchomości własnej i ustalił opłatę za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w kwocie [...] zł. W ocenie organu II instancji Prezydent w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny, że okoliczność nielegalnego zajmowania przez Skarżących przedmiotowego pasa drogowego ul. K. – działka ew. [...] – droga gminna w R. pod poszerzenie nieruchomości własnej – wygrodzenie części pasa drogowego o pow. [...] m2 została udowodniona.
W skardze na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków tj., ze na skutek zmian w zarządzie terenów stanowiących własność miasta R. mają uiszczać opłaty na dwa różne konta, co doprowadziło do tego, ze wpłacali opłatę za dzierżawę na rzecz Gminy Miasta R., gdzie powstała duża nadpłata, zaś nie płacili na rzecz MZDiK, przez co ustalono, że nielegalnie zajęli pas gruntu; naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Skarżący zajęli nielegalnie zajęli pas drogowy ul. K. celem poszerzenia nieruchomości w okresie, w sytuacji gdy w tym czasie nie dokonali żadnych działań, a ogrodzenie tego pasa gruntu nastąpiło w 2015 r., po uzyskaniu wszelkich wymaganych zezwoleń i zawarciu umowy dzierżawy.
Nadto Skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania decyzji polegający na przyjęciu, że w okresie od lutego 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. zajęli nielegalnie pas gruntu, w sytuacji gdy pas tego gruntu nieprzerwanie i legalnie posiadali od 2015 r. w ramach umowy dzierżawy.
Stawiając powyższe zarzuty wnieśli o zmianę powyższej decyzji i uchylenie decyzji prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2019 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1/ prowadzenia robót w pasie drogowym, 2/ umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3/ umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).
Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (tak jak w przedmiotowej sprawie) - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., tj. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 6 u.d.p.). Z kolei stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego określają Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] kwietnia 2017 r. (Dz. Urzędowy Woj. M. z [...] kwietnia 2017 r., poz. [...]) oraz Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] grudnia 2017 r. (Dz. Urzędowy Woj. M. z [...] grudnia 2017 r., poz. [...]) wynosi ona 0,02 zł/m2.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodny pogląd, zgodnie z którym wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni, a następnie ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego. Podjęte przez organ administracji czynności winny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Z art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają też dodatkowe warunki nałożenia tej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Nie ma znaczenia wina lub jej brak w zajęciu pasa drogowego, gdyż stosownie do przepisów u.d.p., nałożenie kary pieniężnej nie jest uzależnione od stopnia zawinienia, ale od samego faktu naruszenia prawa. Organ wydaje więc w tym przedmiocie decyzję związaną, a nie uznaniową. Nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.
W przedmiotowej sprawie fakt zajęcia pasa drogowego jest niewątpliwy, okoliczność ta nie jest sporna między stronami, Skarżący od 2015 r. korzystają z tego pasa drogowego, jest on ogrodzony. Organ również precyzyjnie określił powierzchnię zajmowanego pasa drogowego [...] m2 podczas oględzin w terenie części działki nr [...] przeprowadzonych [...].02.2019 r. przez przedstawiciela MZDiK, obliczając powierzchnię w programie EGB 6.
W toku postępowania ustalono też dokładnie ilość dni, przez które pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. W tym zakresie uwzględniono jedynie okres od dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, tj. od [...].02.2019 r., do dnia wydania decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa tj. do [...].04.2019 r. łącznie [...] dni.
Okoliczność podnoszona przez Skarżących, iż Strona zajmowała przedmiotowy pas drogowy legalnie, w oparciu o umowę dzierżawy z 2015 r. nie ma pokrycia w materiale dowodowym, bowiem umowa dzierżawy o jakiej mowa w skardze była umową czasową i obowiązywała do kwietnia 2018 r. Kolejna umowa (najmu), którą zawarli Skarżący obowiązywała od dnia [...].02.2019 r. do [...].01.2022 r. i dotyczyła nieruchomości w R. przy ul. K. (część działki nr [...]) o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej nr [...] i [...]. Nieuzasadnione są zatem twierdzenia dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania przedmiotowych decyzji, jak również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie w sprawie art. 20 ust. 1 i 12 u.d.p., skoro Skarżący zajęli przedmiotowy pas drogowy w dacie wskazanej w decyzji bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.
Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut niepoinformowania Skarżących o zmianach w zarządzie terenów stanowiących własność miasta R. i obowiązku uiszczania opłaty na dwa różne konta. Skarżący byli powiadomieni, że sprawę części zagrodzonej nieruchomości stanowiącej klasoużytek drogowy (działka [...]) przekazano do MZDiK w R. (pismo z [...].05.2018 r. Dyrektora Wydziału Zarządzania UM w R., pokwitowane przez Skarżącą [...].06.2018 r.). Poza tym, MZDiK pismem z [...].12.2018 r. poinformowało Skarżących, że w sprawie działki nr [...] o kategorii drogi gminnej, mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i niezbędne jest wystąpienie ze stosownym wnioskiem do Zarządcy drogi celem uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego, nadto o przekazaniu dokumentacji w tej sprawie przez Wydział Zarządzania Nieruchomościami zgodnie z kompetencjami do MZDiK. Pismo to było awizowane i pozostawione w aktach ze skutkiem doręczenia [...].01.2019 r.
Podnoszona w skardze nadpłata za dzierżawę uiszczana na rzecz Gminy Miasta R. – jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w oparciu o dołączone do odwołania faktury - dotyczy wyłącznie opłat za bezumowne korzystanie z gruntu Gminy Miasta R. tj. nieruchomości przy K. stanowiącej część działki [...] o pow. [...] m2 za okres od [...].05.2018 r. do [...].01.2019 r. oraz z tytułu najmu gruntu Gminy Miasta R. tj. części działki [...] o pow. [...] m2 za okres od [...].02.2019 r. do [...].06.2019 r., a zatem powierzchni nie objętej kontrolowaną decyzją. Bezskuteczne jest ewentualne wywodzenie legalności zajęcia z faktu uiszczania przez Skarżących opłat za bezumowne korzystanie z nieruchomości przewidzianych w umowie dzierżawy z 2015 r., bowiem opłaty te nie mogą zastąpić zgody na zajęcie pasa drogowego.
W związku z powyższym orzekający w sprawie organ zgodnie z prawem wymierzył karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego przedmiotowej drogi gminnej, dokładnie ustalił powierzchnię zajętego pasa oraz okres tego zajęcia. Prawidłowo zastosował wskazane w decyzjach administracyjnych przepisy prawne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, bowiem nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji obu instancji.