Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.K. (dalej: "skarżąca") od decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] czerwca 2010 r. znak [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy, tj. od [...] lipca 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania. Z ustaleń tych wynika, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej [...] m2 stanowiącym jej własność. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożyła w dniu [...] czerwca 2010 r. W deklaracji o wysokości dochodu za okres od [...] marca 2010 r. do [...] maja 2010 r. wykazała dochód w kwocie [...] zł, na który składa się emerytura z ZUS w R. na M.S. (całkowicie ubezwłasnowolnionego) nad którym sprawuje opiekę. Wskazał, iż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu uprawniająca do świadczenia w przypadku gospodarstwa dwuosobowego nie może przekroczyć 40,00 m2 powiększonych o 30 %, czyli 52,00 m2 (art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.; dalej: "udm")).
Do podstawy ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego przyjęto zatem dochód gospodarstwa domowego za okres ostatnich [...] miesięcy w wysokości [...] zł, ustalając jednocześnie jego średni miesięczny dochód na kwotę [...] zł, z czego na 1 członka gospodarstwa przypada kwota [...] zł. Na podstawie przedłożonych dokumentów do obliczenia dodatku mieszkaniowego organ przyjął wydatki w kwocie [...] zł (na którą składają się opłaty za energię cieplną - [...] zł, za wodę - [...] zł, za odbiór nieczystości stałych - [...] zł, opłaty związane z eksploatacją - [...] zł, odpisy na fundusz remontowy - [...] zł i inne wydatki [...]zł) i wskazał, że skarżąca obowiązana jest ponosić wydatki w kwocie [...] zł ([...] % z [...]zł). Jako podstawę obliczenia wskazał § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Jednocześnie Kolegium ustaliło, iż dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na faktyczną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu w kwocie [...] zł, a koniecznymi do poniesienia wydatkami na mieszkanie w kwocie [...] zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nie pomniejszenia dochodu gospodarstwa domowego o odprowadzoną składkę na dobrowolne ubezpieczenie emerytalne i rentowe w wysokości [...] zł miesięcznie (w łącznej kwocie [...] zł) Kolegium wskazało na art. 3 ust. 3 udm. Wyjaśniło, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu.
Natomiast z akt wynika, że skarżąca jest osobą bezrobotną i nie ma wypłaconego żadnego wynagrodzenia stanowiącego dochód, o którym mowa w powołanym art. 3 ust. 3 udm. Kolegium uznało zatem, iż brak jest możliwości odliczenia składek na dobrowolne ubezpieczenie emerytalne i rentowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją prawidłową, opartą na obowiązujących przepisach. Wyjaśnił także, iż decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych nie są decyzjami uznaniowymi.
Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie. Podniosła, iż zaprezentowana przez Kolegium interpretacja ustawy o dodatkach mieszkaniowych narusza prawo równości obywateli, ponieważ składki emerytalne i rentowe płacone do ZUS przez MOPS dla osób, które się opiekują niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny nie są wliczane do dochodu. Jednocześnie wskazała, iż odmawia się jej zwiększenia dodatku mieszkaniowego o kwotę [...] zł tylko dlatego, że sama ponosi ciężar płacenia składek.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż podniesione okoliczności nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 3 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.) zawierający definicję dochodu, za który uważa się wszelkie przychody, po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Sposób redakcji powyższego ustępu prowadzi do wniosku, iż możliwość odliczenia składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie jest uzależniona, jak to przyjął organ II instancji, od uzyskania przez skarżącą dochodu - powinno być przychodu. Z konkretnymi przychodami powiązane są bowiem jedynie - jako podlegające odliczeniu - koszty ich uzyskania natomiast składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych nie są powiązane z przychodem.
Należy zauważyć, iż pomiędzy frazą "za dochód uważa się wszelkie przychody, po odliczeniu kosztów ich uzyskania" i kolejną częścią przepisu "po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu" widnieje słowo "oraz" rozdzielające odliczenia od przychodów z tytułu kosztów ich uzyskania od pozostałych odliczeń. Rozróżnienie to podkreśla jeszcze ustawodawca w dalszej części przywołanego przepisu mówiąc, że odliczeniu podlegają składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (...) określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Ustępu 3 cyt. artykułu nie można czytać w oderwaniu od art. 3 ust. 1, w którym jest mowa o średnim miesięcznym dochodzie na jednego członka gospodarstwa domowego.
Właśnie taka interpretacja przepisu ust. 3 w powiązaniu z przepisem ust. 1 jest rozstrzygająca o uznaniu za błędne rozumowania organu. Skoro dodatek mieszkaniowy przyznaje się w oparciu o ustalenie wysokości średniego miesięcznego dochodu jednego członka gospodarstwa domowego, to oczywistym jest, że aby obliczyć taki średni dochód należy zsumować dochody wszystkich członków gospodarstwa domowego (ust. 1), a zgodnie z ust. 3 dochodami tymi będą przychody wszystkich członków gospodarstwa domowego, po dokonaniu odliczeń wskazanych w tym ustępie przez wszystkich zamieszkujących w danym gospodarstwie. Tak więc nieposiadanie, co podnosi organ odwoławczy, przez skarżącą (a więc jednego z członków przedmiotowego gospodarstwa) żadnego wynagrodzenia stanowiącego dochód nie powoduje, iż w gospodarstwie tym nie ma żadnych dochodów w rozumieniu ust. 3.
Skoro ustawa o dodatkach mieszkaniowych przewiduje możliwość odliczenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych – art. 7 ust. 2 (Dz.U. z 2009 r., poz. 205, Nr 1585), a skarżąca jak wynika z zaświadczenia ZUS z [...] czerwca 2010 r. (k. 12 akt administracyjnych) ponosi takie składki, to dochód skarżącej nie został ustalony prawidłowo.
Rozpoznając sprawę ponownie należy uwzględnić powyższe uwagi i rozważania Sądu oraz dokonać wykładni art. 3 cyt. ustawy zgodnie z tymi zaleceniami. Należy też zwrócić uwagę, iż umknęło uwadze organów, że w przedmiotowym lokalu oprócz skarżącej zamieszkuje osoba – jak wynika z wniosku – poruszająca się na wózku, o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika z załączonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W związku z tym normatywną powierzchnię lokalu zwiększa się o 15 m2 - art. 5 ust. 3 udm. Konsekwencją tego jest konieczność ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 6 ust. 9, a nie ust. 1 jak to uczyniły organy w niniejszym postępowaniu. Ustalenie stanu faktycznego bez uwzględnienia powyższych faktów stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy też ustalić prawidłowo stan faktyczny we wskazanym wyżej zakresie i ustalić wysokość należnego dodatku w oparciu o prawidłowa podstawę prawną.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 5