Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] września 2020 r. znak: [...] i orzekło o przyznaniu Z. S. (dalej: strona, skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), w związku ze sprawowaną opieką nad matką A. S. w kwocie [...] zł miesięcznie, na od dnia [...] września 2020 r. na stałe.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] października 2019 r. strona, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką A. S. (wdową, ur. [...] lutego 1939 r.), która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zaliczona została do [...] stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym podano, że niepełnosprawność istnieje od kwietnia 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2010 r. W przedmiotowym wniosku zawarto żądanie uchylenia, w przypadku przyznania praw do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna.
Decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...] przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, którą następnie zmieniono decyzją z [...] listopada 2018 r.
Decyzją organu I instancji z [...] września 2020 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, po raz kolejny odmówiono skarżącej, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A. S.. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b oraz ust. 3 u.ś.r., podnosząc jednocześnie, że organ nie kwestionuje sprawowania przez stronę opieki nad matką. Jednakże ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. (niepełnosprawność A. S. nie powstała nie później niż do ukończenia 18 czy 25 roku życia) odmówiono skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. SKO uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] września 2020 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką A. S., w kwocie [...]zł miesięcznie, na od dnia [...] września 2020 r. na stałe.
Wyjaśniło, że rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że skarżąca należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego. Ponadto sprawuje ona stałą, systematyczną i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką w stopniu [...]. Strona pozostaje także bez pracy i nie może jej podjąć.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołało się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie wykładni ww. przepisu i uznało, że Wójt nie dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Zauważyło, że na płaszczyźnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt. K 38/13 została ukształtowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r., że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wymienionych w tym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem SKO, w niniejszej sprawie, skarżąca spełnia przesłanki do przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskowane świadczenie od dnia [...] września 2020 r. na stałe, tj. od daty uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywiodła skarżąca, nie zgadzając się z wydanym w tym zakresie rozstrzygnięciem. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] września 2020 r., a nie od dnia [...] października 2019 r. tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez stronę stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń;
art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez osobę skarżącą zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowaniem działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] października 2019 r. tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o [...] stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowanie nie jest sporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności, a nadto że w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego co do ustalenia okresu, za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd zauważa, że bezsporną jest okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłek opiekuńczego. Jednakże mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, już w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tj. [...] października 2019r.), pełnomocnik skarżącej wskazał, iż w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką A. S. wnosi o uchylenie decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] przyznającej zasiłek dla opiekuna. Okoliczności tej, w ocenie Sądu, nie zmienia oświadczenie skarżącej z dnia [...] września 2020 r. Bowiem, skoro skarżąca, już w dacie złożenia rozpoznawanego wniosku dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku.
W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie opubl.
CBOSA). Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA).
Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia [...] września 2020 r., w świetle jej oświadczenia, zawartego już we wniosku złożonym w dniu [...] października 2019 r., o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia tegoż wniosku.
Organ odwoławczy powinien w tej sytuacji przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą do organu w dniu [...] października 2019 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. – winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od października 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z końcem września 2019 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r.
W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów, na które złożyły się wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym.