Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], Minister Infrastruktury, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania zakończonego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. orzekającą o utrzymaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. orzekającej o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G. wraz z przebudową urządzeń infrastruktury oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r.
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy podając historię rozstrzygnięć organów administracji oraz sądów administracyjnych w przedmiocie udzielenia GDDKiA zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. We wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia GDDKiA zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wskazano, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w sposób nieprawidłowy, zatem nie istniała przesłanka do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia GDDKiA zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Organ wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa, na który powołali się skarżący, wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, lecz nie były znane organowi orzekającemu. Organ wskazał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194) będący podstawą udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek GDDKiA, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Dla spełnienia przesłanek z art. 17 ww. ustawy wystarczające jest wyłącznie ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.
Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości – w tym co do zasadności jego wszczęcia oraz prawidłowości zachowania terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości – nie podlegają ocenie organu w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W związku z powyższym w ocenie organu nie zaistniały nowe okoliczności nieznane organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, bowiem okoliczności przedstawione przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania dotyczą w całości prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość postępowania w przedmiocie udzielenia GDDKiA zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. i W. P.. Wskazali, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w sposób nieprawidłowy (uchybienie polegające na niedotrzymaniu 30-dniowego terminu na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, wyznaczanego przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe), a zatem nie istniała podstawa do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostaje wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, a dla spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wystarczające jest wyłącznie ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Nie podlega natomiast ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Organ przytoczył w tym zakresie poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych.
W ocenie organu nie można uznać, aby zaistniały nowe okoliczności nieznane organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, bowiem okoliczności przedstawione przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania dotyczą w całości prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i W. P. (dalej jako skarżący), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu, a nadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli wcześniej prezentowaną argumentację co do tego, że w piśmie od Wojewody [...] do GDDKiA została zawarta informacja, iż przy wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego miało miejsce poważne uchybienie, a w związku z czym podjęto ponowne czynności warunkujące prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie skarżących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie było z prawnego punktu widzenia możliwe.
Zdaniem skarżących w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jak bowiem wynika z pisma z [...] stycznia 2010 r. okoliczność wskazana w jego treści nie była wcześniej organowi znana. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przeciwnym wypadku zostałaby podniesiona już w toku postępowania w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i odpowiednio rozstrzygnięta. Tymczasem Wojewoda [...] zwrócił na nią uwagę dopiero w trakcie odrębnego postępowania, już po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii zajęcia nieruchomości. Ujawnione okoliczności mają znaczenie podstawowe, bowiem podważają prawidłowość postępowania nie tylko z punktu widzenia przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, lecz także szeregu innych ustaw z Konstytucją włącznie.
Skarżący podnieśli, ze organ sprowadził problem do oceny prawidłowości wszczęcia postępowania i stwierdził, że takiej oceny dokonywać nie może. Tymczasem ocenę taką przeprowadził Wojewoda [...] i wyraził ją w powołanym piśmie z [...] stycznia 2010 r. Zadaniem Ministra Infrastruktury było natomiast rozważenie, czy uznanie przez Wojewodę [...] wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego za wadliwe jest okolicznością wpływająca na nieprawidłowość decyzji zezwalającej na zajęcie ich nieruchomości. Ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca sprawy tej nie rozstrzyga.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów kwalifikuje się do uznania za niezasadną.
Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia: czy dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194) (tj. dla wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości) wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe oraz ustalenie uzasadnionego przypadku, natomiast ewentualne nieprawidłowości w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mają wpływu na legalność decyzji o zajęciu nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 327/09, lex nr 551900).
Według ugruntowanego poglądu orzecznictwa tok postępowania wywłaszczeniowego nie ma wpływu na decyzję o zajęciu nieruchomości pod inwestycję drogową. Jednolite orzecznictwo sądowe podnosi, że postępowanie wywłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 665/09, lex nr 588930 oraz z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 327/09, lex nr 551900). Z poglądów zawartych w przytoczonych wyrokach wynika teza, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania.
Sąd orzekający akceptuje te oceny.
Nieprawidłowości wywłaszczeniowe będące przedmiotem wystąpienia Wojewody do GDDKiA powinny być rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, którego rezultat pozostaje bez wpływu na legalność decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości skarżących na cele inwestycji drogowej.
Mając te wszystkie względy na uwadze działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.