Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej określane jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania K. F. (dalej określany również jako "skarżący") od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wymierzającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] nr [...] od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2007 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim dwóch fundamentów reklamy o łącznej pow. rzutu poziomego [...] m2 w wysokości [...] zł – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent m. [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia K. F. kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego – drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim dwóch fundamentów reklamy o łącznej pow. rzutu poziomego [...] m2. W uzasadnieniu decyzji opisano ustalony stan faktyczny oraz tok postępowania w sprawie.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucił przedmiotowej decyzji rażące naruszenie prawa tj.:
- 1) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie na skarżącego kary w sytuacji, gdy organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, w szczególności organ nie ustalił czy fundamenty stwierdzone podczas kontroli stanowiły pozostałość po reklamie skarżącego;
- 2) art. 7, art. 77 kpa poprzez nałożenie na niego kary mimo nie wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy z naruszeniem interesów skarżącego.
SKO w W., po rozpoznaniu odwołania ww. decyzją z dnia [...] września 2013 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia wywodząc, że decyzja I instancji wydana została w oparciu o należycie wyjaśnione okoliczności, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.
W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że skarżący posiadał zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogi krajowej [...] nr [...] w okresie [...] maja 2006 r. - [...] grudnia 2006 r. i nie otrzymał zezwolenia na istnienie reklamy w ww. miejscu po tym czasookresie. Pomimo braku zezwolenia na kontynuowanie reklamy, kontrola drogowa przeprowadzona w dniu [...] marca 2007 r. przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W., doprowadziła do stwierdzenia funkcjonowania dwóch fundamentów po reklamie. Wskazano, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz wnioski skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wraz z załączonymi podkładami geodezyjnymi z zaznaczoną lokalizacją reklamy, a w szczególności projekt konstrukcyjny nośnika reklamowego załączony do wniosku o zezwolenie, pozwalają jednoznacznie ustalić, że wskazane elementy pozostawione w pasie drogowym należały do skarżącego.
Ponadto organ podniósł, że skarżący, stosownie do "Warunków zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy" będących integralną częścią decyzji z dn. [...] maja 2006 r. zezwalająca mu na zajęcie pasa drogowego, po upływie okresu zezwolenia, nie wystąpił z wnioskiem o demontaż nośnika reklamowego, wobec czego uprawnionym jest wniosek, iż znajdujące się w tej samej lokalizacji dwa fundamenty po reklamie należą do skarżącego.
Od powyższej decyzji K. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, przy braku wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego stwierdzić, że skarżący w istocie naruszył przepisy prawa, co skutkowało nałożeniem kary, a zachowanie skarżącego było samowolne oraz zawinione;
- 2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 kpa poprzez nie zgromadzenie w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, że fundamenty ujawnione podczas kontroli znajdowały się dokładnie w tym samym miejscu co reklama posadowiona przez skarżącego.
W uzasadnieniu skargi K. F. poniósł, że organy orzekające o nałożeniu na niego kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego swoje rozstrzygnięcia oparły o domniemania faktyczne, a nie o dowody zebrane i ujawnione, tak jak to powinno być, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Skarżący wyeksponował, że kontrola której ustalenia stanowiły podstawę faktyczną nałożenia na niego kary była przeprowadzona [...] marca 2007 r., decyzja w I instancji wydana w 2012 r., a decyzja zaskarżona w 2013 r.
Wydając decyzję po upływie 5 lat od daty rutynowej kontroli, organy obu instancji pozbawiły skarżącego możliwości wykazania, że usunął swoje reklamy, a fundamenty ujawnione w trakcie kontroli nie należą do niego.
Skarżący wskazał, że powtórna kontrola pasa drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nie ujawniła żadnych pozostałości fundamentów w kontrolowanym miejscu i dopiero wtedy organy zawiadomiły skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego uniemożliwiając mu wykazanie, że zdemontował swoją reklamę po wygaśnięciu zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.").
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Należy zgodzić się z zarzutami skarżącego, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów stanowią domniemania, a nie dowody w rozumieniu k.p.a.
Ustalenia kontroli z dnia [...] marca 2007 r. na którą powołują się organy udokumentowane są jedynie w postaci dokumentacji fotograficznej i to bez bliższego opisu (nawet bez jakichkolwiek notatek służbowych pracowników dokonujących tych czynności kontrolnych).
W myśl orzecznictwa NSA (patrz wyrok z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1597/09, wyrok z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82) w świetle art. 75 § 1 k.p.a. dokumentacja fotograficzna, czy też notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów.
Czynnością mającą walor dowodowy na potwierdzenie ustaleń faktycznych w rezultacie kontroli pasa drogowego na jakie powołują się organy są stosownie do przepisów k.p.a. zeznania świadków oraz protokoły. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie protokół kontroli sporządzony został jedynie z czynności kontroli w dniu [...] czerwca 2012 r., podczas której nie ujawniono istnienia fundamentów po reklamie i po której dopiero wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie.
W tym stanie rzeczy, zasadnie skarga podnosi, iż zaskarżona decyzja została wydana z obrazą przepisów postępowania administracyjnego i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znajduje swoją konkretyzację w treści art. 77, zgodnie z którym organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej.
W konsekwencji nie można odmówić słuszności zarzutowi skarżącego, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, który mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Z treści art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Przepis ten przesądza więc o tym, że ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej i nie może być przerzucony na stronę, a zatem jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się stanowczo, że decyzja administracyjna nie może być oparta na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości strona przeczy, a rozpatrzenie przez organ administracji publicznej całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie jego wszechstronnej oceny zgodnie z wymaganiami art. 80 jest możliwe dopiero po wyczerpaniu wszystkich ujawnionych w toku postępowania administracyjnego możliwości dowodowych, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 1996 r., SA/Rz 1162/95 niepublik., wyrok NSA z 10 kwietnia 1990 r., II SA 149/90, Hauser, KPA z orzecznictwem s 236).
W rozpoznawanej sprawie organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącego, czy w lokalizacji fundamentów zachodzącej w sprawie ([...] nr [...]) nie istniały inne nośniki reklamowe należące do innych podmiotów oraz kto faktycznie usunął przedmiotowy fundament. Organy w odniesieniu do tych okoliczności swoje rozstrzygnięcia oparły na domniemaniach faktycznych, a nie na dowodach w rozumieniu k.p.a.
Niewątpliwie na możliwościach dowodowych w sprawie negatywnie zaważyła 5-letnia zwłoka od daty kontroli w 2007 r. do wydania decyzji w I instancji w 2012 r. i decyzji zaskarżonej w 2013 r., ale nie może to stanowić usprawiedliwienia dla uchybień i nieprawidłowości organów i wydawania decyzji opartych na niepełnym materiale dowodowym.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wydane rozstrzygnięcia oparte zostały na niepełnym materiale dowodowym, co stanowi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie dowodowe, przesłuchując w charakterze świadków – pracowników, którzy przeprowadzali kontrolę pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie w 2007 r. i w 2012 r., a następnie dokona oceny materiału dowodowego i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.