Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest skarga Z. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r., Nr [...] wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.).
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Wyrokiem z 18 marca 2015 roku, w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 719/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę złożoną przez Z. K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 roku, numer [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...].
(w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku). Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lipca 2015 roku, nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości w przedmiocie uznania Z. K. za osobę bezrobotną z dniem 5 maja 2014 roku oraz odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Z. K. wyraził zgodę na uchylenie decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2014 roku w związku z przyznaniem mu zasiłku stałego od dnia 1 maja 2014 r.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] stwierdził, że Z. K. miał przyznany zasiłek stały od dnia 1 maja 2014 r., zatem nie mógł się zarejestrować jako osoba bezrobotna. Ponadto w aktach administracyjnych znajdowało się oświadczenie Z. K. wyrażające zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2014 r., co powodowało, że dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dalej Wojewoda uznał, iż organ I instancji Starosta [...] prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody złożył Z. K. (dalej skarżący) podnosząc, iż nie zgadza się z treścią decyzji i argumentami wskazanymi w uzasadnieniu decyzji.
Następnie w trybie przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję postanawiając:
- 1. uznać skargę Z. K. z dnia 20 września 2015 r. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za oczywiście zasadną,
- 2. uchylić decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie uznania Z. K. za osobę bezrobotną z dniem 5 maja 2014 roku oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku,
- 3. uchylić decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 5 maja 2014 r. oraz odmowie prawa do zasiłku,
- 4. odmówić uznania Z. K. z dniem 5 maja 2014 roku za osobę bezrobotną.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że uznał przedstawione przez skarżącego argumenty za uzasadnione, co w konsekwencji doprowadziło do konieczności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w związku z tym Wojewoda [...] przytoczył poszczególne regulacje prawa materialnego i uznał, że należy odmówić Z. K. przyznania statusu osoby bezrobotnej i tym samym nie uwzględnić jego wniosku o zasiłek dla bezrobotnych. Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja MGOPS z [...] czerwca 2014 r. orzekająca o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego na okres od 1 maja 2014 r. do dnia 31 października 2014 r. Dalej podał, iż skarżący rejestrując się w dniu 5 maja 2014 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy nie spełniał przesłanki do przyznania statusu osoby bezrobotnej. Stosownie bowiem jak wskazał Wojewoda na podstawie art. 2 ust. 1 lit "i" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie może być uznana za bezrobotnego osoba pobierająca na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłek stały.
Jak wyżej zostało to zaakcentowane skargę do WSA w Warszawie na decyzję wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. złożył Z. K., podnosząc, że nie zgadza się z wydanym aktem administracyjnym, ponieważ pobierał zasiłek stały w niewielkiej wysokości i tylko przez okres 2 miesięcy, a jednocześnie spełniał wszystkie przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować przyznaniem mu statusu bezrobotnego i stosownego zasiłku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w decyzji wydanej w trybie z art. 54 § 3 p.p.s.a. z [...] października 2015 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej oraz rozstrzygając sprawy kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2 ustawy).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie takie uchybienie i wady występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje decyzję Wojewody [...] wydaną w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.).
Natomiast kontrola legalności wydanej decyzji umarzającej postępowanie i odnoszącej się do wniosku skarżącego o uznaniu go za osobę bezrobotną i przyznaniu stosownego zasiłku, będzie miała miejsce w odrębnym postępowaniu, po zakończeniu sprawy niniejszej.
Tryb autokontroli decyzji ostatecznej przez organ administracji, jak zostało to na wstępie przytoczone, uregulowany został w art. 54 § 3 p.p.s.a. Brzmienie tego przepisu obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji miało treść następującą: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
W ocenie sądu, treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i wynika z niego jednoznacznie, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze.
W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego.
Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665).
Tymczasem w okolicznościach analizowanej, zaskarżonej decyzji tak się nie stało. Skarżący konsekwentnie domagał się uznania go za osobę bezrobotną od dnia 1 maja 2014 r. oraz przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto twierdził, że został wprowadzony w błąd przez organy. Zatem niewątpliwie celem i oczekiwaniem skarżącego było otrzymanie zasiłku dla bezrobotnych, po uznaniu go za osobę bezrobotną.
Natomiast organ w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., po uznaniu skargi Z. K. z 20 września 2015 r. za oczywiście zasadną, uchyleniu dotychczasowych decyzji (własnej z 26 sierpnia 2015 r. i Starosty [...] z [...] lipca 2015 r.) odmówił uznania Z. K.o za osobę bezrobotną z dniem [...] maja 2014 r. Wobec tego organ, wydając zaskarżoną decyzję, w istocie nie uwzględnił skargi, tym bardziej w całości. Wynika to wprost z porównania treści stanowiska skarżącego z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Chcąc uwzględnić skargę w całości, należałoby zgodzić się ze skarżącym, że nabył on status osoby bezrobotnej oraz przysługuje mu prawo do zasiłku z datą określoną w żądaniu.
Organ jednak wyraźnie stoi na stanowisku, zgodnie z którym skarżącemu należało odmówić statusu bezrobotnego z dniem 5 maja 2014 r.
Niewątpliwie, zestawienie treści stanowiska skarżącego z treścią zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie uwzględnił skargi, pomimo że powołał się na instytucję autokontroli. W następstwie rozstrzygnięcie przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji pozostaje w jawnej, oczywistej sprzeczności z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a., który jednoznacznie uprawnia organ do stosowania instytucji autokontroli tylko w celu uwzględnienia stanowiska skarżącego w całości.
Brak możliwości uwzględnienia skargi w całości stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji autokontrolnej bez względu na jej przyczyny i obligował organ do przekazania skargi sądowi administracyjnemu.
Porównanie treści przepisu z sentencją zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że uwadze organu dokonującego autoweryfikacji własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...], umknęła konieczność zamieszczenia w sentencji decyzji stwierdzenia, o którym mowa w drugim zdaniu art. 54 § 3 ustawy tj. oceny, czy działanie organu I instancji miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zdanie drugie art. 54 § 3 p.p.s.a. zostało dodane do treści art. 54 § 3 na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Zamieszczenie rozstrzygnięcia o charakterze naruszenia prawa ma znaczenie dla późniejszego ewentualnego dochodzenia przez osobę dotkniętą wadliwym działaniem organu, majątkowej odpowiedzialności odszkodowawczej od funkcjonariusza publicznego. Jak słusznie zostało to wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 roku, w sprawie sygn. akt I OSK 1379/13 – redakcja tego przepisu (art. 54 § 3 p.p.s.a.) nie pozostawia wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie związany w osnowie decyzji lub postanowienia każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekle prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis nie pozostawia organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. (...) Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą (Lex nr 1766153).
Zatem Wojewoda [...] decydując się na skorzystanie z procedury określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. powinien, wydając decyzję, poddać ją rygorystycznej procedurze samokontroli wynikającej z tego uregulowania. Analiza osnowy decyzji z dnia [...] października 2015 r. prowadzi do wniosku, że organ naruszył treść tego przepisu, bowiem nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu obligatoryjnego elementu wymienionego w zdaniu 2 art. 54 § 3 p.p.s.a. Już samo to uchybienie również stanowiło podstawę do uchylenia decyzji Wojewody [...].
Dodać jeszcze należy, że wydanie decyzji administracyjnej w trybie autokontroli nie zwalnia organu od ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest nad wyraz lakoniczne, w zasadzie sprowadza się jedynie do bardzo skrótowego i fragmentarycznego przytoczenia dotychczasowego postępowania, ze wskazaniem na zapadłe rozstrzygnięcia. Takie działanie organu uznać należy za jednoznacznie naruszające treść art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.