Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 108/20

Uzasadnienie

Rada Gminy [...] (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) podjęła w dniu [...]października 2017 r. uchwałę nr [...]w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...]października 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie:

1. 1. art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) poprzez wadliwe określenie w § 2 uchwały terminu wejścia w życie uchwały;
2. 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy u.c.p.g. poprzez wprowadzenie § 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (dalej: regulamin) wbrew dyspozycji ustawy regulacji dotyczącej sposobu i miejsca gromadzenia śniegu;
3. 3. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 3 ust. 2 regulaminu możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu;
4. 4. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 3 ust. 3 lit. a i § 17 ust. 2 pkt 4 regulaminu obowiązku naprawy i konserwacji pojazdów poza warsztatami samochodowymi w sposób nie powodujący uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich w zakresie hałasu lub spalin, a nadto obowiązku przetrzymywania i prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w sposób nieuciążliwy w zakresie hałasu i zapachów dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich, czym wkroczono w materię uregulowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, dalej: k.c.);
5. 5. art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. poprzez przyznanie w § 9 ust. 1 pkt 5 regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm);
6. 6. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 15 pkt 1 lit. a regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, natomiast psów rasy uznanej za niebezpieczną na smyczy i w kagańcu;
7. 7. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 15 pkt 1 lit. b regulaminu wobec właścicieli nieruchomości prawa zwolnienia psa ze smyczy jedynie na terenie nieruchomości ogrodzonej;
8. 8. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez określenie w § 17 ust. 2 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej;
9. 9. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 18 ust. 1 regulaminu obowiązku deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy;
10. 10. § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) poprzez częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 1 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zarzuty skargi w znacznej części nie znajdują uzasadnienia i potwierdzenia.

W kwestii zarzutu dotyczącego wadliwego określenia w § 2 uchwały terminu jej wejścia w życie organ wyjaśnił, że co prawda treść wskazanego paragrafu może być myląca, ale wskazuje, że uchwała wchodzi w życie od 1 stycznia 2018 r.

Organ oświadczył, że nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 118 w związku z § 137 rozporządzenia w sprawie z.t.p.

Odnośnie naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Gminy nie była upoważniona, przez poszczególne paragrafy zaskarżonej uchwały, organ stwierdził, że do organu stanowiącego należy uchwalenie regulaminu, który ma kreować czystość i porządek w gminie. Nie sposób więc twierdzić, że regulamin ma być ograniczony tylko i wyłącznie do niektórych spraw mających wpływ na utrzymanie czystości i porządku, bez możliwości uregulowania innych, istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej, a dotyczącej czystości i porządku w gminie. W opinii Rady Gminy, ustawodawca w zakresie określonym w art. 3 u.c.p.g. pozostawił gminom swobodę stanowienia unormowań. Ustawa nie zawiera wyczerpujących dyspozycji dla gmin, stąd muszą one same regulować wymagania w tym zakresie. Zdaniem Rady Gminy zaskarżone przepisy stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków z art. 3 i 4 u.c.p.g. spoczywających na właścicielu nieruchomości.

Nie można tu zatem mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy w regulaminie określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczących m.in. sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, obowiązków związanych z deratyzacją. Rada Gminy wymagania te określiła w zaskarżonej uchwale.

Według organu nie można podzielić argumentu, że przepis § 15 pkt 1 lit. a regulaminu jest sprzeczny z prawem. Skarżący nie przedstawił bowiem argumentów uzasadniających przyjęcie przekroczenia przez Radę Gminy upoważnień ustawowych do określenia obowiązków nałożonych na właścicieli psów. Rada Gminy wprowadzając zakaz wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo na kagańcu, działała w ramach uprawnień ustawowych, w tym u.c.p.g. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: u.o.z.). Zdaniem organu nie stanowi ingerencji w uprawnienia właścicieli ogrodzonych terenów niepublicznych sformułowanie, iż obowiązek wyprowadzania psów na smyczy nie dotyczy psów znajdujących się na ogrodzonych nieruchomościach niepublicznych pod warunkiem szczelności ogrodzenia. Przecież na właścicieli terenów niepublicznych nie nałożono żadnych obowiązków w zakresie utrzymania psów, a wymóg szczelności ogrodzenia dotyczy wszystkich ogrodzonych nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W zaskarżonej części uchwały wskazano, iż obowiązek ten dotyczy terenu całej gminy i ma on charakter stały. Ze względu na rozmiar gminy podjęto decyzję o objęciu deratyzacją całego jej obszaru. Władze gminy najlepiej znają sytuację i są w stanie ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia deratyzacji na całym obszarze gminy, czy tylko na części. To ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencje do samodzielnego podejmowania decyzji w tym w zakresie, również w zakresie podmiotów zobowiązanych do dokonywania takich czynności. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjna objąć całą gminę. Wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. dalej: u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządno

1. - ści, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSAw Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, zauważyć należy w pierwszej kolejności, że § 2 uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie z jego treścią, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Należy zatem stwierdzić, że § 2 zaskarżonej uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 4 grudnia 2017 r., zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 19 grudnia 2017 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 stycznia 2018 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę Gminy wyjaśniona. Uchwała nie zawiera przepisów, których początek obowiązywania nastąpiłby w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc".

Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r.,K 14/95, Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały.

Według art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w § 2 załącznika do uchwały określono, że błoto, śnieg i lód oraz inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego należy uprzątnąć i gromadzić w miejsca nie utrudniające poruszanie się pieszych i pojazdów. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g. umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd zgodzić należy się ze skarżącym, że obowiązek gromadzenia zgarniętego lodu i śniegu jak i określenie sposobu ich gromadzenia nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 372/15; wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 637/15; wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 572/15, publ. CBOSA).

Uzasadniony jest także zarzut dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 3 ust. 2 regulaminu możliwości mycia pojazdów poza myjniami tylko i wyłącznie do nadwozia pojazdu. Zaznaczyć należy, iż do kompetencji Rady Gminy wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. należało określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Do kompetencji Rady Gminy należało więc określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Niczym nie jest natomiast uzasadnione ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 869/15, publ. Lex nr 1977436).

W § 3 ust. 3 lit. a regulaminu wskazano na obowiązek przeprowadzania napraw i konserwacji pojazdów poza warsztatami samochodowymi w sposób niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin. Uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, publ. CBOSA).

Za wadliwe należy uznać uregulowanie zawarte w § 17 ust. 2 pkt 4 regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie są zobowiązane do przetrzymywania i prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w sposób nieuciążliwy w szczególności w zakresie hałasu i zapachów dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich. Kwestię uciążliwości powodowanych przez właściciela nieruchomości w związku z korzystaniem z niej regulują przepisy k.c. Stosownie do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, publ. CBOSA).

Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, że przepis § 9 ust. 1 pkt 5 regulaminu, w którym przewidziano możliwość kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji odnosi się do materii uregulowanej w ustawie o odpadach.

W § 15 pkt 1 lit. a regulaminu nałożono na właścicieli psów bezwzględny obowiązek prowadzania psa na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywną, psa nierasowego posiadającego dominujące cechy psa rasy uznawanej za agresywną lub psa zagrażającego otoczeniu - na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne, psów nierasowych posiadających dominujące cechy psa rasy uznawanej za agresywną i psów zagrażających otoczeniu tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu.

Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą.

Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem Sądu, regulacja § 15 pkt. 1 lit. a regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne,a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu.

Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (zob: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągnięcia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Ponadto, formułując obowiązek w § 15 pkt 1 lit. a regulaminu organ naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów

"nierasowych posiadających dominujące cechy psa rasy uznawanej za agresywną" oraz "zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując Sąd uznał, że postanowienia zawarte w § 15 pkt 1 lit. a regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają omawianą regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10 a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień właściciela psa, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. Lex nr 1971175; wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 114/19, publ. Lex nr 2706191).

Rację ma również skarżący Prokurator, że regulamin w § 15 pkt 1 lit. b wprowadził dodatkowe, nieprzewidziane u.o.z. obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś Rada Gminy dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenie ma również wykluczać dostęp osób trzecich. Także i te regulacje nie mają umocowania w delegacji ustawowej, modyfikują przepisy ustawy i prowadzą do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać. Tymczasem Rada Gminy wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19, publ. Lex nr 2734991).

Zarzuty dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczące wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej również okazały się zasadne, bowiem treść tych przepisów wprost wkracza w regulacje zawarte w ustawie o odpadach i ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2018 r., poz. 1259), a także k.c. (art. 144), (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 859/19, publ. Lex nr 2782445).

Za wadliwe należy również uznać uregulowanie zawarte w § 18 ust. 1 regulaminu bowiem ww. unormowanie nie wyczerpuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13; wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18 publ. CBOSA).

Ponadto prokurator wskazał na istotne naruszenie § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie z.t.p. poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 1 regulaminu – treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Natomiast unormowanie § 137 rozporządzenia określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.