Uzasadnienie
Rada Gminy [...] (dalej: Rada, organ) w dniu [...]listopada 2018 r podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.
Pismem z [...]grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...]wniósł skargę na ww. uchwałę zarzucając istotne naruszenie:
- - art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.), art. 2 i 94 Konstytucji, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r., poz. 509 z póź. zm., dalej: u.s.g.) poprzez określenie w § 5 uchwały w sposób wadliwy dwóch terminów wejścia w życie przedmiotowej uchwały.
Wskazując na powyższe uchybienie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z 2018 roku poz. 11772, wszedł w życie w dniu 18 grudnia 2018 r i obowiązuje do chwili obecnej.
W ocenie Prokuratora analiza treści uchwały prowadzi do konstatacji, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego z uwagi na wady w zakresie promulgacji aktu prawnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wywiódł Prokurator zgodnie z § 5 Uchwały Rady Gminy [...]Nr [...]z dnia [...]listopada 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r. Tym samym § 5 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło 3 grudnia 2018r, a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 18 grudnia 2018 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę od dnia 1 stycznia 2019 r. Wobec powyższego bezspornym jest, że przepis § 5 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona.
Uchwała nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie — uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie. Przedmiotowe stanowisko oparte zostało na rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydziału Zamiejscowego z/s w Radomiu z dnia 27 lutego 2019 roku w sprawie VIII SA/Wa 883/18, jak również uchwale Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/ 1197/1/8 oraz orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r. K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12), które to rozważania należy uznać za zasadne także w odniesieniu do ustanawiania aktów prawa miejscowego.
Dodatkowo prokurator odniósł się do § 2 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały w kontekście aktualnie obowiązującego art. 6k ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku (Dz.U. 2019 r. poz. 2010).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...]nie zgodziła się z zarzutami zawartymi w skardze, podniosła, że zaskarżona uchwała obecnie nie obowiązuje, gdyż na podstawie podjętej przez Radę Gminy [...]uchwały Nr [...]w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty, utraciła ona moc z dniem 1 stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
Kluczowym argumentem wskazującym na istotne naruszenie prawa jest sprzeczność zawarta w § 5 zaskarżonej uchwały. Otóż zawiera on dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 18 grudnia 2018 r.(ogłoszenie uchwały w dniu 3 grudnia) Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 stycznia 2019 r. Jak wskazuje Prokurator - skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona. Uchwała nie zawiera przepisów, których początek obowiązywania nastąpiłby w różnych terminach.
Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały.
Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie zaś art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skoro zatem w § 5 uchwały zawarto dwie różne daty, to przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny, co jest istotnym naruszeniem prawa w przedstawionym wyżej ujęciu i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Rozstrzygając stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały, a nie stwierdzając nieważności w całości, Sąd w składzie orzekającym kierował się aktualnym orzecznictwem NSA – wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie sygn. akt II FSK 1271/19.
W wyroku tym NSA wyraźnie stwierdził, że wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie.
Okoliczność podniesiona przez Radę Gminy [...]co do podjęcia nowej uchwały nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały.